Магистерский диплом на тему Повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности в сфере землепользования в городе Москве

Содержание:

Введение 3
1. КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АСПЕКТ 7
1.1. Генезис становления и развития контрольно-надзорной деятельности государства в сфере землепользования 7
1.2. Организационно-правовые нормы в сфере землепользования в России 18
1.3. Зарубежный опыт форм контрольно-надзорной деятельности 33
2. СОСТОЯНИЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В РФ 38
2.1. Состояние контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации в сфере землепользования……………..…………………………38
2.2. Контрольно-надзорная деятельность в сфере землепользования в городе Москве 44
2.3. Проблемы контрольно-надзорной сферы 53
3. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В СФЕРЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В ГОРОДЕ МОСКВЕ 59
3.1. Основные тенденции совершенствования контрольно-надзорной деятельности в сфере землепользования 59
3.2. Предложения по повышению эффективности контрольно-надзорной деятельности 63
3.3. Оценка эффективности предложенных мероприятий по повышению эффективности контрольно-надзорной деятельности 70
Заключение 77
Список использованных источников и литературы 81

Введение:

Введение

Актуальность темы исследования. Подавляющее большинство населения России проживает в городах, где в наибольшей степени представлен социально-экономический потенциал страны и наблюдается наиболее интенсивное капитальное строительство. Основой экономического развития городов являются городские земли. Именно земли данной категории обладают наибольшей стоимостью и дают соответственно львиную долю земельных налогов и сборов.
Земля по природе своей уникальна и представляет собой невозобновляемый природный ресурс, не имеющий субституты средства производства в сельском хозяйстве, территориального базиса любой экономической деятельности, с одной стороны, и объекта недвижимого имущества – с другой. Сочетание этих необыкновенных свойств, предопределяет ряд особенностей правового регулирования использования земли, пользования, владения и распоряжения земельными участками, совершения сделок с ними.
Земля – это главнейшая составляющая всех земельных отношений, которые, в свою очередь, подвергаются правовому регулированию со стороны земельного законодательства. Поэтому, в силу своей важности, этот общественный институт должен иметь наиболее полное, точное, отвечающее современным условиям правовое регулирование.
Одной из важнейших функций публичного управления в сфере экономики и финансов является государственный и муниципальный контроль и надзор.
При этом одним из наименее изученных видов государственной управленческой деятельности является контрольно-надзорная деятельность. Причиной тому является многообразие форм, методов и способов государственной контрольно-надзорной деятельности, а также многообразие сфер общественной жизни, которые нуждаются в осуществлении контрольно-надзорной деятельности со стороны государства.
Еще одной причиной недостаточной изученности данной сферы деятельности государства является специфика работы контрольных органов.
Задача изучения контроля затрудняется также тем, что данным обобщенным понятием обозначаются разнообразные виды деятельности.
Дело в том, что различные действия по осуществлению контроля, даже в случае, если они осуществляются одним государственным органом, различаются как с технологической точки зрения, так и с точки зрения правовых последствий.
Актуальность работы также подтверждается недостаточной определенностью обязательных требований и процедур контроля, что создает условия для злоупотреблений и коррупции, отрицательно сказывается на деловом климате.
Из-за неэффективной работы государственного земельного контроля, а также из-за проблемного состояния правовой базы в сфере земельных отношений деятельность государственного контроля по использованию земель испытывает потребность в разработке новых и эффективных приемов, методов устранения и сокращения правонарушений в сфере землепользования.
Степень изученности проблемы. Изучением механизмов контрольно-надзорной деятельности в органах исполнительной власти занимались достаточно много исследователей и ученых, среди них можно отметить А.М. Джагаряна, А.В. Кнутова, С.М. Плаксина,Н.Н., С.В. Семенова, Н.Н. Федосееву, А.В. Чаплинского. Правовые аспекты системы контроля и надзора в органах исполнительной власти исследовали в своих трудах такие ученые как В.В. Бакаев, В.П. Беляев, М.Н. Кудилинский, К.В. Ображиев, Л.А. Тхабисимова и Ю.И. Уметбаева.
Целью настоящей работы является исследование повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности в сфере землепользования в городе Москве.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
— рассмотреть генезис становления и развития контрольно-надзорной деятельности государства в сфере землепользования;
— исследовать организационно-правовые нормы в сфере землепользования в России;
— изучить зарубежный опыт форм контрольно-надзорной деятельности;
— проанализировать контрольно-надзорную деятельность в РФ в сфере землепользования;
— проанализировать контрольно-надзорную деятельность в сфере землепользования в городе Москве;
— выявить проблемы контрольно-надзорной сферы;
— определить пути повышения эффективности контрольно-надзорной деятельность в сфере землепользования в городе Москве.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере землепользования.
Предмет исследования – контрольно-надзорная деятельность в сфере землепользования в городе Москве.
Методологическую основу исследования составляют материалистическая диалектика, общенаучные методы познания, к которым относятся анализ, синтез, индукция, дедукция, а также частнонаучные методы познания социально-правовых явлений, такие, как формально-юридический и сравнительно-правовой.
Теоретическая и информационная база исследования: труды отечественных авторов, посвященные надзору в сфере государственного управления земельным фондом Аверьянова Н. Н., Васильев В. П., Липски С. А., Нарожняя А. Г., Пархоменко И. В., Слезко В. В., учебники и учебно-методические пособия по государственному регулированию экономики; нормативно-правовые акты; публикации в периодических изданиях; материалы научно-практических конференций; Интернет-ресурсы.
Теоретическая и практическая значимость выпускной квалификационной работы состоит в возможности использования данного исследования для дальнейшего изучения вопросов осуществления и систематизации контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.
Структура работы включает в себя введение, три главы, разделенные на параграфы, заключение и список использованных источников и литературы.

Текст работы:

По результатам проведенного исследования мы можем сформулировать следующие выводы.
Фундаментальной основой экономического развития, одним из факторов производства любого государства являются земельные ресурсы. Государственное управление земельными ресурсами является одной из основных государственных функций и представляет собой, с одной стороны, исполнительную, а с другой – распорядительную деятельность соответствующих органов власти, которые направлены на формирование рационального использования и охрану земельных ресурсов на сей территории государства, а также формирование правомерного поведения граждан в рамках данной деятельности. Необходимость охраны земель очевидна, она представляет собой действия направленные на обеспечение исполнения установленных требований пользования землей, проверку выполнения мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, а также гражданами.
Земельный контроль (надзор) как функция управления земельными ресурсами, согласно действующему земельному законодательству подразделяемый на государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль, представляет собой единое по сути направление публичной деятельности, целью которого выступает обеспечение соблюдения всеми субъектами права требований земельного законодательства РФ, необходимого для достижения целей управления земельными ресурсами и устойчивого, эволюционного развития земельных отношений.
Для обеспечения эффективности контрольно-надзорной деятельности в области земельных отношений целесообразно в процессе нормотворческой деятельности подготовить для органов местного самоуправления методические рекомендации по порядку проведения муниципального земельного контроля и составления актов проверок, а также на регулярной основе проводить обучающие практические семинары со специалистами контролирующих органов по проблемным вопросам его осуществления. Необходимы подготовка и повышение квалификации должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в данной области, по специально разработанным программам в рамках учебных курсов, имеющих практико-ориентированную направленность, охватывающую все стадии проведения государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.
Правоприменительные проблемы в рамках взаимодействия контрольно-надзорных органов возникают в связи с отсутствием исчерпывающего перечня документов, которые вправе запросить территориальный орган федерального органа государственного земельного надзора от органа муниципального контроля в случае направления последним акта проверки с описанием признаков выявленного нарушения.
Существует необходимость совершенствования взаимодействия органов, осуществляющих государственный земельный надзор, с правоохранительными органами РФ и органами прокуратуры, что обусловлено проблемой установления лиц, допустивших нарушения требований земельного законодательства, в результате отсутствия у государственных инспекторов по использованию и охране земель необходимых сведений, в связи с чем затруднено принятие своевременных мер, направленных на устранение выявленных нарушений.
Вышеуказанные меры будут способствовать реализации контрольно-надзорных полномочий должностных лиц и повышению эффективности государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.
Для наибольшей эффективности муниципального земельного контроля и активном взаимодействии Госинспекции по недвижимости с Управлением Росреестра по г. Москве могут быть предложены следующие пути:
‒ поощрение должностных лиц путем проведения конкурсов;
‒ продолжить совещания с Управлением Росреестра для обмена опытом;
‒ проводить совместные проверки, для поддержания высокого качества исполненной работы.
Однако в данной сфере существуют и другие проблемы. Можно утверждать, что процедура проведения внеплановых проверок несовершенна.
Основанием для проведения проверок являются только случаи, описанные в пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона о защите прав. То есть внеплановые проверки можно производить, только когда возникает угроза причинения вреда здоровью или жизни граждан или с причинением такого вреда, что фактически исключает возможность проведения внеплановых проверок.
Необходимо совершенствовать процедуру взаимодействия органов муниципального земельного контроля с органами внутренних дел. Вследствие недостаточной осведомленности инспекторов о правонарушителях, существуют проблемы со своевременным принятием мер.
Необходимо обеспечить электронное межведомственное информационное взаимодействие с государственными органами власти.
Предложенные направления развития контроля и надзора в области земельных отношений позволят повысить эффективность осуществления государственного земельного контроля.
Совершенствование земельного контроля в г. Москве должно идти в рамках усиления системы планирования и прогнозирования контрольной деятельности, взаимодействия администраций муниципальных районов с Госинспекцией по недвижимости, Управлением Росреестра по г. Москве, усиления ответственности как должностных лиц в области муниципального земельного контроля, так и субъектами земельных правоотношений. Необходимо также техническое расширение возможностей земельного контроля, большее внедрение беспилотных летательных аппаратов для контроля за земельными ресурсами. В связи с тем, что наибольше количество нарушений в сфере неисполнения предписаний контролирующих органов, стоит увеличить ответственность за неисполнение данных предписаний.

Заключение:

Введение

Актуальность темы исследования. Подавляющее большинство населения России проживает в городах, где в наибольшей степени представлен социально-экономический потенциал страны и наблюдается наиболее интенсивное капитальное строительство. Основой экономического развития городов являются городские земли. Именно земли данной категории обладают наибольшей стоимостью и дают соответственно львиную долю земельных налогов и сборов.
Земля по природе своей уникальна и представляет собой невозобновляемый природный ресурс, не имеющий субституты средства производства в сельском хозяйстве, территориального базиса любой экономической деятельности, с одной стороны, и объекта недвижимого имущества – с другой. Сочетание этих необыкновенных свойств, предопределяет ряд особенностей правового регулирования использования земли, пользования, владения и распоряжения земельными участками, совершения сделок с ними.
Земля – это главнейшая составляющая всех земельных отношений, которые, в свою очередь, подвергаются правовому регулированию со стороны земельного законодательства. Поэтому, в силу своей важности, этот общественный институт должен иметь наиболее полное, точное, отвечающее современным условиям правовое регулирование.
Одной из важнейших функций публичного управления в сфере экономики и финансов является государственный и муниципальный контроль и надзор.
При этом одним из наименее изученных видов государственной управленческой деятельности является контрольно-надзорная деятельность. Причиной тому является многообразие форм, методов и способов государственной контрольно-надзорной деятельности, а также многообразие сфер общественной жизни, которые нуждаются в осуществлении контрольно-надзорной деятельности со стороны государства.
Еще одной причиной недостаточной изученности данной сферы деятельности государства является специфика работы контрольных органов.
Задача изучения контроля затрудняется также тем, что данным обобщенным понятием обозначаются разнообразные виды деятельности.
Дело в том, что различные действия по осуществлению контроля, даже в случае, если они осуществляются одним государственным органом, различаются как с технологической точки зрения, так и с точки зрения правовых последствий.
Актуальность работы также подтверждается недостаточной определенностью обязательных требований и процедур контроля, что создает условия для злоупотреблений и коррупции, отрицательно сказывается на деловом климате.
Из-за неэффективной работы государственного земельного контроля, а также из-за проблемного состояния правовой базы в сфере земельных отношений деятельность государственного контроля по использованию земель испытывает потребность в разработке новых и эффективных приемов, методов устранения и сокращения правонарушений в сфере землепользования.
Степень изученности проблемы. Изучением механизмов контрольно-надзорной деятельности в органах исполнительной власти занимались достаточно много исследователей и ученых, среди них можно отметить А.М. Джагаряна, А.В. Кнутова, С.М. Плаксина,Н.Н., С.В. Семенова, Н.Н. Федосееву, А.В. Чаплинского. Правовые аспекты системы контроля и надзора в органах исполнительной власти исследовали в своих трудах такие ученые как В.В. Бакаев, В.П. Беляев, М.Н. Кудилинский, К.В. Ображиев, Л.А. Тхабисимова и Ю.И. Уметбаева.
Целью настоящей работы является исследование повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности в сфере землепользования в городе Москве.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
— рассмотреть генезис становления и развития контрольно-надзорной деятельности государства в сфере землепользования;
— исследовать организационно-правовые нормы в сфере землепользования в России;
— изучить зарубежный опыт форм контрольно-надзорной деятельности;
— проанализировать контрольно-надзорную деятельность в РФ в сфере землепользования;
— проанализировать контрольно-надзорную деятельность в сфере землепользования в городе Москве;
— выявить проблемы контрольно-надзорной сферы;
— определить пути повышения эффективности контрольно-надзорной деятельность в сфере землепользования в городе Москве.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере землепользования.
Предмет исследования – контрольно-надзорная деятельность в сфере землепользования в городе Москве.
Методологическую основу исследования составляют материалистическая диалектика, общенаучные методы познания, к которым относятся анализ, синтез, индукция, дедукция, а также частнонаучные методы познания социально-правовых явлений, такие, как формально-юридический и сравнительно-правовой.
Теоретическая и информационная база исследования: труды отечественных авторов, посвященные надзору в сфере государственного управления земельным фондом Аверьянова Н. Н., Васильев В. П., Липски С. А., Нарожняя А. Г., Пархоменко И. В., Слезко В. В., учебники и учебно-методические пособия по государственному регулированию экономики; нормативно-правовые акты; публикации в периодических изданиях; материалы научно-практических конференций; Интернет-ресурсы.
Теоретическая и практическая значимость выпускной квалификационной работы состоит в возможности использования данного исследования для дальнейшего изучения вопросов осуществления и систематизации контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.
Структура работы включает в себя введение, три главы, разделенные на параграфы, заключение и список использованных источников и литературы.

Список литературы:

1. КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АСПЕКТ

1.1. Генезис становления и развития контрольно-надзорной деятельности государства в сфере землепользования

Вопрос о содержании понятий «контроль» и «надзор» и их соотношении в науке до сих пор является дискуссионным. Подходы к изучению данного вопроса можно свести к трем основным точкам зрения. Одни ученые полагают, что надзор представляет собой разновидность контроля , другие считают контроль и надзор абсолютно разными категориями , третьи рассматривают данные понятия как тождественны .
Можно выделить несколько причин такого разнообразия мнений. Основной причиной является многоаспектность исследуемых объектов. Это позволяет различным исследователям определять данные понятия как функции государственного управления, специфическую деятельность государственных органов, метод управления, способ обеспечения законности и дисциплины. Каждое из этих определений не является универсальным и всеобъемлющим. Результатом различного подхода к определению исследуемых понятий являются не вполне корректные выводы об их соотношении. Вторая причина заключается в отсутствии законодательно закрепленного правового содержания указанных понятий.
В науке административного права разработан ряд критериев, по которым можно провести разграничение контроля и надзора как правовых понятий. Используя эти критерии, можно выделить следующие признаки контроля и надзора.
1) подконтрольный орган, как правило, связан с контролирующим органом отношениями подчиненности, а надзор осуществляется уполномоченным государственным органом за деятельностью не подчиненных ему органов;
2) объектом контроля выступает законность и целесообразность деятельности контролируемого органа или организации, а объектом надзора является соблюдение законности в деятельности поднадзорного объекта по довольно узкому перечню специальных вопросов (нормы, правила, требования, стандарты, закрепленные в нормативных актах);
3) государственные органы надзора не могут вмешиваться в административно-хозяйственную деятельность проверяемого субъекта, а органы контроля имеют такую возможность;
4) контролирующий орган или его должностное лицо наделены правом на отмену решения контролируемого органа или его должностного лица, что исключается при осуществлении надзора .
Несмотря на все имеющиеся различия между понятиями контроля и надзора, у них есть общие черты. Для объединения всех вышеуказанных дефиниций с нормативными правовыми актами можно выделить определение, согласно которому, контрольно-надзорная деятельность – это единая система, в которой происходит дифференцирование полномочий различных контрольно-надзорных органов на основе теоретических и практических разработок в сфере государственного контроля и надзора .
Контрольно-надзорная функция является неотъемлемым видом деятельности, осуществляемым в рамках государственной власти вне зависимости от условий в политической, экономической или социальной сфере. Соответственно, государственный земельный контроль (надзор) считается, в области управления земельными ресурсами, традиционной функцией.
Контроль и надзор объединяет, во-первых, сущность (они представляют собой формы юридической деятельности); во-вторых, особенности субъекта (осуществляются специально уполномоченными субъектами) и, в-третьих, конечная цель (охрана интересов общества и государства, защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка).
Их различия, по мнению В.П. Беляева, заключаются в содержании деятельности: при контроле она состоит в сборе и проверке информации об исполнении норм права, соблюдении их требований, а также в непосредственном принятии мер по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений), применительно к надзору — в разрешении на поднадзорных объектах юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами .
Официально государственный земельный контроль был переименован в государственный земельный надзор в 2011 году, обозначение других уровней данного контроля изменено не было (наименование муниципального контроля осталось неизменным).
Фундаментальной основой экономического развития, одним из факторов производства любого государства являются земельные ресурсы.
В соответствии с конституцией России все природные ресурсы, включая земельные, на всей территории государства в его государственных границах, подлежат использованию в рамках законодательства, подлежат охране как основа для проживания и жизнедеятельности людей, населяющих данную территорию.
С этой точки зрения, государственное регулирование земельных отношений является одной из важных сторон при осуществлении государственного управления. Именно государство призвано обеспечить необходимые организационно-экономические условия для рационального и эффективного пользования земельным фондом.
Государственное управление земельными ресурсами является одной из основных государственных функций и представляет собой, с одной стороны, исполнительную, а с другой – распорядительную деятельность соответствующих органов власти, которые направлены на формирование рационального использования и охрану земельных ресурсов на сей территории государства, а также формирование правомерного поведения граждан в рамках данной деятельности .
При использовании земельных ресурсов необходимо обеспечивать условия для формирования и поддержания баланса экологической системы, которая сохраняет свойства земли как в лесном, так и в сельском хозяйстве, что будет позволять в дальнейшем рационально осуществлять хозяйственную и иные виды деятельности.
Для того, чтобы не допустить ухудшения состояния земельных ресурсов, необходимо в интересах общества устанавливать обязательные для всех землепользователей экологические правила.
Органы местного самоуправления, государственные органы призваны контролировать использование земель в соответствии с полномочиями в пределах своей юрисдикции, определять зоны особого использования, устанавливать публичные сервитуты и так далее.
Вопросы государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля всегда являлись важнейшим направлением государственной земельной политики.
К примеру, во второй половине 1930-х годов Советы и их исполкомы значительное место в своей деятельности уделяли контролю за соблюдением советского земельного законодательства. Механизм правового регулирования был закреплён Уставом сельскохозяйственной артели и Постановлением ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель от разбазаривания».
«Руководствуясь этими документами, исполкомы и партийные комитеты проводили в районах работу по прирезке, отрезке земель у колхозов и колхозников и землеустройству. По мнению участников майского (1939 г.) Пленума ЦК ВКП (б) наиболее серьезные нарушения Устава были допущены в области землепользования. В постановлении подчеркивалось, что существование хуторов наносит большой ущерб общественному колхозному хозяйству, создает серьезные трудности для правильного использования машин, тормозит рост производительности труда, мешает укреплению трудовой дисциплины в колхозах, к таковым в первую очередь были отнесены существование значительного числа обособленных хуторов и неоправданное увеличение подсобных хозяйств колхозников за счет общественных земель» .
В России к 1996 году была создана основная законодательная база государственного контроля за использованием и охраной земель. На основании чего, были определены субъекты исполнения контрольных функций, сформулированы правила, обеспечивающие эффективное использование и сохранение земельных участков. Госкомзем Российской Федерации был определен как основной контролирующий орган. Должностные лица Госкомзема Российской Федерации обладали большими правомочиями. Они были вправе приостанавливать в любой отрасли строительные работы, разработку полезных ископаемых, эксплуатацию объектов, обследовать земельные участки любой формы собственности, давать землевладельцам и землепользователям обязательные для исполнения предписания. В случаях нарушения земельного законодательства направлялись в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства.
Самовольный захват земельных участков, захламление земель бытовыми и производственными отходами и бесхозяйственное использование угодий, занимало важное место в структуре земельных правонарушений.
Дополнительно, выявлялось множество случаев неиспользования земли в садово-огородных кооперативах, крестьянских хозяйствах, частично объясняемых невозможностью приобрести необходимые основные и оборотные средства для обработки своих участков, причем удельный вес таких нарушений увеличивался, вместе с ростом цен на материально-технические ресурсы.
Кроме того, повторные обследования показали, что предупреждения выполняются не всегда. Хуже всего обстояла ситуация с уничтожением последствий захламления земель, с возвратом самовольно захваченных и временно используемых участков, из которых до 30% и более предупрежденных нарушений не устранялись.
Неэффективность контрольной деятельности Госкомзема Российской Федерации объяснялась пробелами в нормативно-правовой базе.
В настоящее время государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Правовую основу осуществления государственного земельного контроля составляют Конституция Российской Федерации, правовые нормы Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих организацию осуществления земельного контроля.
Среди компонентов государственного управления земельными ресурсами важнейшим является государственный надзор в сфере природопользования и земельных отношений. Таким образом, государственный земельный надзор является одним из важнейших институтов земельного права.
Тем не менее, система государственного и муниципального земельного надзора и контроля не должна носить запретительный характер и препятствовать использованию земли в рамках законодательных ограничений в правомерной хозяйственно-экономической деятельности.
Формирование в данной сфере излишних административных барьеров, препятствующих нормальному развитию территорий, избыточная система государственного и муниципального контроля приводит напрямую к снижению уровня жизни населения на этих территориях.
Таким образом, нахождение паритета между властным принуждением к правомерному поведению землепользователей и поддержание не избыточного, а необходимого уровня административных барьеров для законопослушных землепользователей – одна из основных задач государства и муниципалитетов в сфере охраны земельных ресурсов страны.
Сама по себе контрольно-надзорная функция – один из основных элементов механизма государственного и муниципального управления. Ее осуществление должно подчиняться определенным принципам, среди которых могут быть выделены общие и специальные принципы.
Общие принципы осуществления контрольно-надзорной функции в области земельных отношений: принципы законности; объективности; — справедливости; профессионализма; открытости; социальной ориентированности.
К специальным принципам осуществления контрольно-надзорной функции государства в области земельных отношений можно отнести:
— самостоятельность контрольно-надзорных органов в принятии решений;
— независимость контрольно-надзорных органов в принятии решений;
— приоритет принуждения к правомерному поведению по отношению к наказанию за противоправное поведение;
— оперативность реагирования и информирования (профилактики);
— непредвзятость.
Цели государственного земельного надзора в России можно представить в схеме на рисунке 1.1 .

Рис. 1.1 Цели государственного надзора в области земельных правоотношений

Реализация функций государства осуществляется через соответствующие государственные органы. Контрольно-надзорную функцию реализуют органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, в компетенции которых осуществление контрольно-надзорной деятельности и, для которых осуществление муниципального контроля и государственного надзора, является основным или одним из основных направлений деятельности. Государственный земельный надзор осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан. На сегодняшний момент, государственный надзор в сфере земельных отношений осуществляется тремя уполномоченными государственными органами: Росреестром, Росприрод — и Россельхознадзором (рис.1.2). На уровне местного самоуправления осуществляется свой муниципальный земельный контроль.

Рис. 1.2. — Система контрольно-надзорных органов государственной
власти в сфере земельных ресурсов (ретроспективный анализ)

В перечень субъектов государственного и муниципального контроля в области земельных отношений включены органы государственной и муниципальной власти, организации различных форм собственности и различных организационно-правовых форм, руководители и должностные лица вышеуказанных организаций, индивидуальные предприниматели, и иные граждане.
Следующим элементом механизма реализации контрольно-надзорной функции является совокупность различных нормативно-правовых актов, которые регламентируют осуществление контрольно-надзорных мероприятий и являются соответствующей нормативно-правовой базой в данной сфере деятельности. Детальная регламентация контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти является приоритетной задачей совершенствования системы органов исполнительной власти в РФ .
В комментарии к ст. 72 ЗК РФ указывается, что государственный земельный надзор и муниципальный и земельный контроль в совокупности образуют единую систему контроля за соблюдением требований законодательства, при этом имея определенные различия о (в полномочиях, процедурах и последствиях) .
Е.В. Бутылина делает к вывод о том, что земельный надзор и контроль составляют самостоятельную функцию управления, объектами которого выступают земля, а земельные участки и их части (иными словами, земельные ресурсы), целями в которой выступают их рациональное использование и охрана, соблюдение о земельных прав граждан, юридических лиц и публичных образований, обеспечение законности и правопорядка в рассматриваемой сфере.
Мы разделяем точку зрения о единстве контроля и надзора как функции управления земельными ресурсами.
Итак, сегодня в структуру контрольно-надзорной функции входят два основных элемента — государственный земельный надзор и муниципальный и земельный контроль. Содержание муниципального земельного контроля аналогично содержанию государственного земельного надзора и каких-либо принципиальных особенностей не имеет.
Итак, можно констатировать, что на настоящий момент основы контрольно-надзорной функции управления земельными ресурсами закреплены в основном акте отрасли, а именно в гл. XII ЗК РФ, которая претерпела существенные изменения в начале текущего десятилетия. Рассмотренные нововведения специалистами в сфере земельного права расцениваются неоднозначно.
В частности, С.Ю. Королев указывает на их положительные стороны : во-первых, на более четкую детализацию регулируемых видов деятельности; во-вторых, на повышение значимости рассматриваемой функции управления земельными ресурсами.
Другие ученые, напротив, полагают, что изменение понятия земельного надзора окажет отрицательное влияние на эффективность осуществления рассматриваемой функции.
В этой связи правовое регулирование земельного контроля (надзора), безусловно, нуждается в совершенствовании, которое может происходить по двум основным путям.
Первый путь — это оптимизация отдельных аспектов организации и осуществления рассматриваемой функции, исходя из того вида, в котором она закреплена в настоящий момент в ЗК РФ и других нормативных правовых актах.
Второй путь предполагает не «косметические», а «капитальные» изменения организации и осуществления контрольно-надзорной функции управления земельными ресурсами.
Итак, земельный контроль (надзор) как функция управления земельными ресурсами, согласно действующему земельному законодательству подразделяемый на государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль, представляет собой единое по сути направление публичной деятельности, целью которого выступает обеспечение соблюдения всеми субъектами права требований земельного законодательства РФ, необходимого для достижения целей управления земельными ресурсами и устойчивого, эволюционного развития земельных отношений.
Таким образом, необходимо совершенствование деятельности в области нормативно-правового регулирования сферы земельного контроля и надзора, которое должно происходить при всеобщем реформировании государственной контрольно-надзорной деятельности.