Магистерский диплом (ВКР) на тему Противодействие коррупции в сфере государственной гражданской службы: административно-правовой аспект

Содержание:

Введение. 2

Глава 1.
Теоретико- и организационно-правовые основы государственной политики в сфере
противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской
Федерации. 6

1.1.   Понятие и причины коррупции. Принципы противодействия
коррупции. 6

1.2.   Эволюция отечественного и зарубежного антикоррупционного
законодательства. 20

1.3.   Система и полномочия субъектов, осуществляющих
противодействие коррупции. 26

Глава 2.
Правовые меры по противодействию коррупции в системе государственной
гражданской службы Российской Федерации. 45

2.1.
Коррупционные проявления и меры их предупреждения на государственной
гражданской службе. 45

2.2.
Коррупционные правонарушения и дисциплинарная ответственность государственных
гражданских служащих Российской Федерации за их совершение  67

2.3.
Административные коррупционные правонарушения и административная
ответственность за их совершение. 75

2.4.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, регулирующих
государственную гражданскую службу Российской Федерации как фактор
противодействия коррупции. 81

Заключение. 90

Список
использованных источников. 94

Введение:

После распада Советского Союза, потребовалось
формирование нового государственного аппарата, который действовал бы на
принципах нового демократического государства. В процессе формирования было
издано большое число нормативных правовых актов, в том числе и указ Президента
Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о
федеральной государственной службе». Данный указ определял те категории лиц,
которые считаются государственными служащими, а также были выделены основные
принципы государственной службы в России, права и обязанности служащих и
установлен порядок прохождения государственной службы. На первоначальном этапе
формирования «новой» России государственная служба приобрела большое значение,
участвуя в реализации функций органов государственной власти. Постепенно
государственная служба становится одним из важнейших институтов государственной
власти.

Эффективность государственного аппарата и всего
государства в целом зависит от степени развития и параметров качества кадрового
потенциала аппарата государственного управления, а также непосредственного
качества функционирования государственной службы и ее подкрепления
законодательной базой.

Вопрос государственной службы, или же ее развитие,
функционирование является одним из самых актуальных вопросов административного
права. В.И. Майоров считает, что повышенный интерес к данному институту
административного права обуславливается тем, что роль государственной службы в
формировании эффективного государства является достаточно значимой[1].

Говоря о государственной
службе, следует сказать, что обращение к Федеральному закону «О системе
государственной службы Российской Федерации» позволяет отметить, что
государственная служба основывается на принципах законности, приоритета прав и
свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе,
открытости государственной службы, профессионализма и компетентности
государственных служащих.

Одной из главных проблем государственного управления и
функционирования государственного механизма в целом в Российской Федерации
традиционно является коррупция. На сегодняшний день, безусловно, данный вопрос
не теряет своей актуальности и продолжает вызывать бурные дискуссии как в
научном сообществе, так и среди юристов-практиков.

К сожалению, проблема коррупции остается своего рода
негативным фактором, который объединяет, в целом, все сферы социальной жизни. В
связи с этим нынешняя государственная политика направлена ​​на решительную
борьбу с коррупцией в системе государственной службы. Как социальное явление
коррупция представляет собой реальную угрозу эффективному и прогрессивному
функционированию всех механизмов государственной власти, государственной
службы, а значит, угрожает развитию верховенства права, демократии и
препятствует установлению социальной справедливости.

Негативное отношение к власти народа в этом отношении
вполне оправдано. Возможность уклонения от ответственности должностного лица,
призванного действовать от имени и в интересах своего государства, в случае
совершения им незаконного правонарушения или преступления, должна быть доведена
до сведения государства, виновные лица должны быть привлечены к
ответственности. Все вышесказанное обуславливает актуальность настоящего
исследования.

Объектом исследования выступают общественные
отношения, возникающие в процессе реализации правовых мер противодействия
коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации.

Предмет исследования составляет отечественное и
зарубежное антикоррупционное законодательство, практика его использования, а
кроме того научные работы, посвященные вопросу противодействия коррупции в
системе государственной гражданской службы.

Цель исследования заключается в выявлении существующих проблем правового регулирования и практики применения мер по
противодействию коррупции в системе государственной гражданской службы Российской
Федерации, обосновании сущности этих мер и выработке научно-практических предложений по
совершенствованию отечественного антикоррупционного
законодательства.

Объект, предмет и цель исследования обусловили
необходимость постановки и решения следующих задач:

–анализ понятия и причин коррупции, принципов
противодействия коррупции;

–проследить эволюцию отечественного и зарубежного
законодательства в сфере борьбы с коррупцией;

–рассмотреть
систему и полномочия [1]
Майоров
В. И.  Урегулирование конфликта интересов
в системе государственной службы как мера социального противодействия коррупции
// Виктимология. 2016. №2 (2).

Заключение:

Система государственной службы в Российской Федерации
занимает особо важное положение в процессе функционирования государственного
аппарата в целом.

Также можно сказать, что институт государственной
службы в России является неким возрождением профессионального чиновничества,
каким он был в дореволюционной России. Действительно, государственная служба
основывается на профессиональной подготовке кадров, вне зависимости от того
какой это вид службы: государственная гражданская служба, военная служба или же
правоохранительная. Традиционно, одной из проблем в рассматриваемой сфере
являются разнообразные коррупционные проявления.

В настоящее время ни в науке, ни на практике нет
единого понимания коррупции. Существуют различные определения коррупции,
отражающие многообразие точек зрения на это многоплановое явление. Проведенный
обзор определений коррупции позволяет выделить следующие ее признаки:
коррупционные деяния направлены против интересов общества и государства;
коррупционные деяния имеют форму как законных, так и незаконных действий;
субъектом коррупции является физическое лицо, занимающее определенное
должностное положение; коррупционные деяния могут совершаться не только одним
лицом, но и группой лиц; цель коррупционных деяний — корыстная, то есть
получения выгод имущественного характера.

Сформулированное легальное определение коррупции
многими учеными подвергается вполне справедливой критике. В частности, такое
понятие затрагивает только коррупционные преступления, не охватывая при этом
коррупционные правонарушения, которые в настоящее время также значительно
распространены и потому должны детально изучаться и анализироваться.

Таким образом, мы считаем необходимым расширить
определение коррупции, содержащееся в Федеральном законе «Ο противодействии
коррупции» указанием на коррупционные правонарушения. Также необходимо
обозначить, что имеет место не только материальная выгода, то есть  выгода имущественного характера, но и иная
личная заинтересованность. Иную личную заинтересованность следует понимать в
трактовке Верховного Суда РФ как «стремление должностного лица извлечь выгоду
неимущественного характера, обусловленного такими побуждениями как карьеризм,
семейственность, желание скрыть свою некомпетентность и т.п. Как использование
должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы следует
рассматривать протекционизм, а также иное покровительство по службе,
совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности»[1].

В связи с этим стоит обратить внимание, в частности,
на такие документы как «Конвенция об
уголовной ответственности за коррупцию» (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999),
«Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию» (Заключена в г.
Страсбурге 04.11.1999), «Конвенция Организации Объединенных Наций против
коррупции» (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом
пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН).

На основе анализа обозначенных документов, а также
сущностных признаков коррупции, которые находят выражение в конкретных составов
коррупционных преступлений и коррупционных правонарушениях, представляется,
что понятие коррупции должно быть использовано в его широком значении. По
нашему мнению, коррупцию можно определить следующим образом: это
противоправное поведение лиц, которым поручено выполнение определенных
обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению
обязанностей, возложенных на них по статусу, и имеет целью получение любых
незаконных выгод для себя и других.

Чтобы определить наиболее важные причины коррупции,
важно отметить, что одним из основных источников коррупции в обществе является
социальный кризис, сопровождающийся высоким уровнем пренебрежения законом,
правовым нигилизмом и моральная нестабильность.

В рамках настоящего исследования также были обозначены
различные принципы противодействия коррупции. Сделан вывод ο том, что в
настоящее время многие из них имеют декларативный характер и требуют дальнейшей
практической разработки. По нашему мнению, было бы целесообразным раскрыть
содержание рассмотренных принципов непосредственно в рамках закона.

В качестве важного инструмента борьбы с коррупцией
является разработка различных государственных антикоррупционных программ, при
чем как на федеральном, так и на региональном уровне. Представляется, что
необходимо в дальнейшем также поддерживать данное направление, поскольку оно
видится достаточно перспективным в деле борьбы с коррупцией. Особый потенциал в деле борьбы с коррупцией, на наш
взгляд, связан с таким инструментом как антикоррупционная экспертиза
нормативных правовых актов. Еще на этапе создания и разработки нормативных
правовых актов, данный механизм позволяет избежать потенциальных проблем и
«правовых лазеек» для формирования разнообразных коррупционных проявлений.

Важным направлением совершенствования института
антикоррупционной экспертизы является налаживание сотрудничества между
государственными органами и независимыми экспертами. В настоящее время, в
частности, идет речь ο том, что правом на проведение антикоррупционной
экспертизы наделены институты гражданского общества. В законодательстве в
настоящее время сотрудничество публично-властных субъектов с институтами
названо в качестве основополагающего принципа, однако конкретные формы такого
сотрудничество, а также его обязательность, не закреплены, в связи с чем,
данный принцип является в большей мере декларативным.

По нашему мнению, также необходимо ужесточить
требования, предъявляемые к независимым экспертам: установить обязательность
высшего юридического образования либо ученой степени.

В заключение представляется необходимым отметить, что
невозможно одновременно искоренить явление, которое существует на протяжении
всей истории страны перманентно. Однако, учитывая масштабность механизма
государства направленного на борьбу с коррупцией, возможно работать над
усовершенствованием законодательства в целях устранения пробелов, которые были
выявлены в ходе настоящего исследования, а также переработать существующую
эффективную практику других стран и внедрить ее в реалии нашей страны.

Борьба с коррупцией должна стать одной из
первоочередных задач государственной политики, поскольку это обеспечит, в
конечном итоге, установление режима законности и торжествование правопорядка,
реальное воплощение в жизнь принципа справедливости. Необходимо осуществлять
эффективный контроль за функционированием системы государственной службы,
обеспечивать неуклонное применение законодательства и привлечение виновных лиц
к ответственности.

К сожалению, несмотря
на то, что борьба с коррупционными правонарушениями является одной из самых
обсуждаемых тем в средствах массовой информации, а также является одним из
приоритетных вопросов как в законодательной, так и в научной сфере.  Этот факт можно охарактеризовать как один из
главных недостатков антикоррупционной системы. Потому что коррумпированные
чиновники — грамотные и информированные люди, которые совершают свои
преступления не из-за незнания закона, а из-за глубокого осознания серьезных
причин безнаказанности коррупции в стране. Эффективная антикоррупционная деятельность,
которая дает положительные результаты, должна состоять из реального социального
и правового контроля за деятельностью должностных лиц, значительного сокращения
полномочий государственных служащих на законодательном уровне, а также их
реальной ответственности и прозрачности в процессе принятия решений. Но самым
важным элементом в борьбе с коррупционными преступлениями является тщательно
разработанное и эффективно внедренное антикоррупционное законодательство. В
частности, как было неоднократно отмечено в рамках настоящего исследования,
необходимо обращать внимание не только на борьбу с коррупционными
преступлениями, но и с коррупционными правонарушениями, ведь, несмотря на их
меньшую общественную опасность, они являются своеобразной предтечей более
серьезных актов противоправного поведения.

Также были обозначены
основные направления борьбы с коррупцией в сфере государственной гражданской
службы, в рамках которых должен развиваться анализируемый процесс.

Особое внимание
необходимо уделять вопросам профилактики коррупции. Здесь ключевыми мерами
являются формирование в социуме нетерпимого отношения к коррупционному
поведению, расширение сферы применения антикоррупционной экспертизы,
рассмотрение в органах власти на периодической основе правоприменительной
практики в анализируемой сфере для выработки соответствующих рекомендаций по
предупреждению коррупционных проявлений и борьбе с данным негативным социальным
явлением. [1]
Постановление
Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 (ред. от 11.06.2020) «О судебной
практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении
должностных полномочий» // Российская газета, N 207, 30.10.2009.

Фрагмент текста работы:

Глава 1. Теоретико- и организационно-правовые
основы государственной политики в сфере противодействия коррупции в системе
государственной гражданской службы Российской Федерации 1.1. Понятие и причины коррупции. Принципы
противодействия коррупции. В настоящее время ни
в науке, ни на практике нет единого понимания коррупции. Существуют различные
определения коррупции, отражающие многообразие точек зрения на это
многоплановое явление.

Понятие «коррупция» происходит от латинского слова «corruption»» —
подкуп, что означает «прямое использование должностным лицом прав, связанных с
его должностью, в целях личного обогащения. Как правило, сопровождается нарушением
законности»[1].
Кроме этого, Латинско-русский словарь приводит и такие значения, как
«совращение, упадок, извращение, плохое состояние, превратность (мнения или
взглядов), а также расстраивать, повреждать, приводить в упадок, губить,
разрушать, обольщать, соблазнять, развращать, искажать, фальсифицировать,
позорить, бесчестить»[2].

Не имеет единого
определения слово «коррупция» и в юридических словарях. Так, согласно ряду
юридических энциклопедий, коррупция — это преступление, общественно-опасное
явление, преступная деятельность, сращивание государственных структур со
структурами преступного мира в сфере экономики, элемент организованной
преступности, одна из форм проявления политической преступности.

Анализ словарных
источников, научной и иной литературы показывает, что определение коррупции
отличается большим многообразием. Первым, кто ввел термин «коррупция» в научный
оборот, является А.Я. Эстрин, который в 1913 году, рассматривая вопросы
взяточничества, под коррупцией предложил понимать подкупаемость и продажность
чиновников, должностных лиц и общественных деятелей[3].

В целом же, в
современной доктрине можно выделить два подхода к определению понятия «коррупция».

Первая группа ученых понимает коррупцию в узком смысле, то есть как
подкуп, взяточничество. В этой связи, следует согласиться с мнением П. М.
Коловангина, который подчеркивает, что взяточничество, являясь ядром коррупции,
не исчерпывает все многообразие ее форм и видов, из чего следует, что понятие
коррупции взяточничеством ограничиваться не может. Вторая группа ученых, чья
позиция представляется нам наиболее правильной, придерживается широкой
трактовки коррупции, которая не может быть исчерпана только взяточничеством или
подкупом, исходя из современных условий, где под коррупцией следует понимать
любое корыстное злоупотребление должностными лицами своим служебным положением[4].

Например, Г.В. Осипов
и Л.Н. Москвичев коррупцию трактуют как разновидность преступной деятельности
должностных лиц, использующих свои служебные и властные полномочия в корыстных
целях.

Похожее определение
коррупции формулирует Л.Д. Гаухман, а именно как «использование должностным
лицом представленных ему полномочий и вытекающих из них возможностей для
личного обогащения, как в рамках полномочий должностного лица, так и за пределами,
но в связи с его статусом»[5].

Проведенный обзор
определений коррупции позволяет выделить следующие ее признаки: коррупционные
деяния направлены против интересов общества и государства; коррупционные деяния
имеют форму как законных, так и незаконных действий; субъектом коррупции
является физическое лицо, занимающее определенное должностное положение;
коррупционные деяния могут совершаться не только одним лицом, но и группой лиц;
цель коррупционных деяний — корыстная, то есть получения выгод имущественного
характера.

В действующем
законодательстве определение коррупции содержится в Федеральном законе от 25
декабря 2008 г. № 73-Ф3 «О противодействии коррупции» (п.1, ст.1). В нем под
«коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки,
получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное
незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки
законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде
денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных
имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного предоставления
такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение
этих деяний от имени или в интересах юридического лица».

Из анализа данного
определения следует, что законодателем коррупция определяется исходя из
упоминания конкретных составов преступлений, предусмотренных нормами УК РФ.

Очевидно, что сформулированное легальное
определение коррупции многими учеными подвергается вполне справедливой критике.
Основные положения ее сводятся к следующему: при формулировании понятия
коррупции применен узкий подход; определение коррупции охватывает не все
коррупционные преступления и упущены такие деяния, предусмотренные Особенной
частью УК РФ, как нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1),
нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2),
незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), посредничество
во взяточничестве (ст. 291.1), служебный подлог (ст. 292) и [1]
Большой
Российский энциклопедический словарь. — Репр. изд. — Москва : Большая
Российская энцикл., 2019. [2]
Ищук
Я.Г., Руденко А.С., Чистотина О.Н. Противодействие коррупции в органах
внутренних дел. Рязань, 2017. С. 10-11. [3]
Татуев А.А., Бородин А.И., Шаш Н.Н. Феномен современной коррупции
и факторы формирования коррупционных услуг в государственном секторе //
Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2015. № 21(255). С. 3. [4]
Коловангин
П.М. Борьба с коррупцией в Российской Федерации: учебник для сотрудников
полиции. Том 1. Калининград, 2017. С. 50. [5] Там же. С. 54.