Магистерский диплом (ВКР) на тему Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национального проекта «Демография»

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ДЕМОГРАФИЯ» 10

1.1 Приоритетный национальный проект «Демография» 10

1.2 Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национального проекта «Демография» 18

1.3 Правовая основа прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национального проекта «Демография» 25

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ НАДЗОРНОГО СОПРОВОЖДЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ДЕМОГРАФИЯ» 32

2.1 Объект и предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере реализации национального проекта «Демография» 32

2.2 Пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере реализации национального проекта «Демография». 47

ГЛАВА 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ДЕМОГРАФИЯ» 57

3.1 Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национального проекта «Демография» 57

3.2 Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национального проекта «Демография» 68

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 76

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 80

Введение:

Актуальность темы работы: Современное состояние отечественных демографических процессов характеризуется устойчивой тенденцией в сторону снижения рождаемости, роста смертности, увеличения разницы в средней продолжительности жизни между гендерными группами, нерегулируемой миграцией, деградации института семьи, что свидетельствует о наличии демографического кризиса в стране, преодоление которого возможно только путём совершенствования демографической политики со стороны государства.

В рамках такого совершенствования Президентом РФ в 2018 году был подписан Указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» , в соответствии с которым увеличение устойчивого естественного роста численности населения страны, повышение продолжительности жизни и её уровня включены в национальные цели развития государства на ближайшее будущее.

Достижение намеченных национальных целей должно быть осуществлено путём реализации комплекса мероприятий, центральное место в котором отведено национальному проекту «Демография».

Совершенно очевидно, что претворение в жизнь такого масштабного проекта требует принятия большого количества нормативных правовых актов, в частности затрагивающих права и законные интересы граждан, а также расходования внушительного объёма бюджетных ассигнований, предполагающего их целевое использование и своевременное доведение до конечных получателей.

Значительные объёмы бюджетного финансирования, широкий круг участников и несовершенство правового регулирования отношений, возникающих при реализации проектных мероприятий из-за их новизны и уникальности, создают благоприятную почву для многочисленных злоупотреблений и нарушений законов в данной сфере, в том числе связанных с хищением выделяемых денежных средств.

Обеспечить должное системное противодействие совершению нарушений законодательства при реализации названного национального проекта способно исключительно прокурорское ведомство в силу конституционно-правовой природы этого государственно-властного института, исходя из исторически сложившегося понимания его роли и предназначения в правовой системе государства.

Вместе с тем, специфика стоящих перед ведомством задач в этом принципиально новом надзорном направлении, их кардинальная масштабность и усложнение, предполагают необходимость обеспечения слаженного функционирования не только всей прокурорской системы, но и согласованного взаимодействия между множеством различных органов государственной власти, местного самоуправления, контрольно-надзорных ведомств, а также разработку и использование новых, нетрадиционных форм и способов надзора.

В указанной связи исследование организации и осуществления надзорного сопровождения органами прокуратуры реализации национального проекта «Демография», в части исполнения законодательства поднадзорными объектами – участниками проектных мероприятий, для выработки предложений по их совершенствованию в целях повышения эффективности этого вида надзора свидетельствует об актуальности темы исследования с точки зрения доктринального, законотворческого и правоприменительного аспектов.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением надзорного сопровождения реализации национального проекта «Демография» в части исполнения действующего законодательства.

Предмет исследования – нормы отечественного законодательства и положения ведомственных организационно-распорядительных актов, устанавливающие полномочия, организацию и порядок надзорной деятельности органов прокуратуры в исследуемом направлении, а также теоретические научные источники и материалы судебной практики.

Цель и задачи исследования. Цель настоящей работы – комплексное исследование доктринальных источников, отечественного законодательства, ведомственных организационно-распорядительных актов, а также судебной практики в части организации и осуществления органами прокуратуры надзорного сопровождения реализации национального проекта «Демография», для выделения основных аспектов и особенностей этого вида надзора, определения проблем правового регулирования в данной области, а также выработка предложений по его совершенствованию.

Для достижения указанной цели является необходимым решение следующих задач:

— провести краткий анализ основных причин и целей принятия национального проекта «Демография», определив сферы жизнедеятельности общества, затрагивающиеся этим проектом;

— установить цели и задачи, преследуемые органами прокуратуры в процессе надзорного сопровождения реализации названного национального проекта, в части исполнения действующего законодательства, определив их специфику;

— проанализировать правовую основу прокурорского надзора за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере;

— определить предмет и объект прокурорского надзора применительно к теме исследования выпускной квалификационной работы, установить их особенности;

— определить пределы надзорного сопровождения реализации рассматриваемого национального проекта, в части исполнения действующего законодательства, выявить их специфику;

— выявить актуальные проблемы практического осуществления надзорного сопровождения национального проекта «Демография»;

— сформулировать научно обоснованные предложения, направленные на совершенствование отечественного законодательства и ведомственного правового регулирования, в целях устранения выявленных в ходе исследования проблем.

Степень научной разработанности темы работы. Вопросы организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национального проекта «Демография» не были предметов отдельного исследования учёных-теоретиков права, что обусловлено новизной, по меркам юридической доктрины, этого надзорного направления.

Отдельные аспекты надзорного сопровождения органами прокуратуры реализации национальных проектов в целом были предметом рассмотрения ряда научных статей таких авторов, как Н.Д. Бут, Д.Ю. Данилов, Д.Г. Добрецов, Т.И. Отческая, В.А. Тюнин и других.

Вместе с тем, исследования общих вопросов организации и осуществления деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законодательных актов и соблюдением основного закона государства, как и вопросов обеспечения правовыми средствами прокурорского надзора законности в социально-экономической сфере, результаты которых могут быть использованы и в рассматриваемом надзорном направлении, содержатся в научных трудах Е.Р. Ергашева, Т.А. Ашурбекова, А.Ю. Винокурова, Ю.В. Анохина, А.Х. Казариной, В.Г. Бессарабова, О.В. Воронина, А.В. Шибиной, Т.Ю. Сабельфельд, Н.В. Субановой, А.Ф. Смирнова, В.Г. Даева и других.

Отсутствие отдельных исследований по теме выпускной квалификационной работы, а также новизна и уникальность рассматриваемого надзорного направления, требующего постоянной разработки и использования новых форм и способов надзора, обусловленных периодическим усложнением и увеличением числа решаемых органами прокуратуры в этой сфере задач, свидетельствуют о её недостаточной изученности.

Практическая значимость проведённого исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой деятельности для совершенствования действующего законодательства, регулирующего отношения, возникающие в ходе надзорного сопровождения реализации рассматриваемого национального проекта.

Научная новизна работы состоит в комплексном подходе к исследованию темы надзорного сопровождения реализации национального проекта «Демография», в части исполнения законов, позволившем сформулировать новые рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства и ведомственного правового регулирования в этой сфере.

Методологическую основу исследования составила совокупность всеобщих, общенаучных и частных методов познания. В качестве основного использовался всеобщий диалектический метод познания. Также применялись иные научные методы познания – формально-логический, сравнительно-правовой, системный анализ, статистический — позволяющие решить поставленные в исследовании задачи.

Теоретическую основу исследования составляют научные труды А.Ю. Винокурова, О.В. Воронина, А.Ф. Смирнова, А.Х. Казариной, Н.В. Субановой, Н.Д. Бут, Д.Ю. Данилова, Т.Ю. Сабельфельд, С.Х. Джиоева, Э.Р. Исламовой, А.В. Шибиной, К.И. Амирбекова, Д.Г. Добрецова, Т.И. Отческой и других.

Нормативную базу исследования образуют Конституция РФ, федеральные законы и ведомственные организационно-распорядительные акты, составляющие правовою основу деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере, а также федеральные законы и подзаконные акты, регулирующие отношения, возникающие при осуществлении мероприятий, направленных на реализации названного национального проекта.

Эмпирическую базу исследования составляют судебные акты высших судебных инстанций – Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, а также судов общей юрисдикции.

Положения, выносимые на защиту: 1. Доказано, что обеспечение заявленных в Указе Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» целей исполнения национального проекта «Демография» является обязательным условием законности издаваемых поднадзорными объектами в рамках проектной реализации правовых актов, а потому положения указанного подзаконного акта главы государства должны приниматься во внимание при осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства в исследуемой сфере.

2. Доказана необходимость изменения положений ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», ограничивающих круг поднадзорных органам прокуратуры объектов в ходе осуществления надзора за исполнением законов, путём включения в него физических лиц, обусловленная отсутствием правовых оснований для проверки исполнения бюджетного законодательства такими лицами, являющимися полноправными участниками контрактных отношений в сфере государственных и муниципальных закупок, выступающих основой реализации большинства мероприятий национального проекта «Демография».

3. Доказана необходимость наделения органов прокуратуры правом законотворческой инициативы в целях обеспечения качественного регионального и муниципального нормотворчества, в том числе и в рамках реализации рассматриваемого национального проекта, что сведёт к минимуму сложную и затратную работу по опротестованию незаконных нормативных актов.

4.Аргументировано, что разработка и утверждение в организационно-распорядительных документах ведомства типовых форм всех видов решений и актов, которые могут быть приняты в ходе проведения прокурорской проверки исполнения законодательства, будут способствовать единообразию в правоприменительной деятельности, поскольку исключат возможность привнесения в надзор интерпретационных подходов, затрудняющих поднадзорным объектам возможность определения законности таких решений ввиду отсутствия типового ориентира, устанавливающего требования к их содержанию.

Структура выпускной квалификационной работы определена целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, содержащие семь параграфов, заключение, список использованных источников.

Заключение:

Комплексный анализ доктринальных источников, отечественного законодательства, ведомственных организационно-распорядительных актов, а также судебной практики в части организации и осуществления органами прокуратуры надзорного сопровождения реализации национального проекта «Демография» позволяет сделать следующие выводы:

1)Эффективное внедрение в жизнь национального проекта «Демография», предполагающее расходование значительного объёма бюджетных средств, требующего принятия мер по обеспечению их целевого использования и по предотвращению хищений и иных злоупотреблений в данной сфере, невозможно без привлечения к его реализации органов прокуратуры, обусловленного конституционно-правовой природой этого государственно-властного института, исторически сложившимся пониманием его роли и предназначения в правовой системе государства, а потому приоритетным направлением прокурорского надзора на ближайшие годы будет являться правовое сопровождение всего комплекса мероприятий по прорывному социально-экономическому развитию страны в целях преодоления демографического кризиса.

2)Главной целью надзорной деятельности органов прокуратуры за исполнением законодательства при реализации национального проекта «Демография» является максимально полное воздействие посредством использования всей совокупности правовых средств на точную, соответствующую законодательству, реализацию названного национального проекта, укрепление законности в этой сфере и защита прав и законных интересов его участников.

3)Новизна и уникальность стоящих перед органами прокуратуры задач при осуществлении надзора за исполнением законодательства в рамках реализации национального проекта «Демография», их сложность и масштабность обуславливают разработку и использование новых, нетрадиционных форм и способов надзора.

4)Прокурорский надзор за исполнением законодательства при реализации национального проекта «Демография» имеет самостоятельный специфический предмет, обусловленный особенностями общественных отношений, возникающих при его реализации, за пределы которого выведены подзаконные акты главы государства и Правительства РФ.

Однако обеспечение заявленных в Указе Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» целей исполнения названного национального проекта является обязательным условием законности издаваемых в рамках проектной реализации правовых актов, а потому положения указанного подзаконного акта главы государства должны приниматься во внимание при осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства в исследуемой сфере.

5)Пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национального проекта «Демография» ограничены спецификой применяемого законодательства, составом участников правоотношений, возникающих при реализации этого проекта, полномочиями прокуроров, а также формами и методами выявления и предупреждения нарушений законов.

6)Анализ основных направлений совершенствования организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национального проекта «Демография» свидетельствует об их разнокачественном содержании, не позволяющем каждому в отдельности повысить эффективность рассматриваемого вида надзора, а потому совершенствование надзорного сопровождения национального проекта «Демография», в части исполнения законодательства, требует комплексного подхода.

7)Допуск физических лиц в качестве полноправных участников контрактных отношений в сфере государственных и муниципальных закупок, выступающих основой реализации большинства мероприятий национального проекта «Демография», обуславливает, в силу невозможности проведения в отношении них проверок исполнения бюджетного законодательства, необходимость внесения изменений в положения ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», ограничивающие круг поднадзорных органам прокуратуры объектов в ходе осуществления надзора за исполнением законов, путём включения в него физических лиц.

8)В целях повышения качества регионального и муниципального законодательства, являющегося средством реализации национального проекта «Демография», от полноты и законности которого зависит обеспечение верховенства закона и единства правового пространства в рассматриваемой сфере, необходимо наделить органы прокуратуры правом законодательной инициативы.

9)Разработка и утверждение в организационно-распорядительных документах ведомства типовых форм всех видов решений и актов, которые могут быть приняты в ходе проведения прокурорской проверки исполнения законодательства, будут способствовать единообразию в правоприменительной деятельности, поскольку исключат возможность привнесения в надзор интерпретационных подходов, затрудняющих поднадзорным объектам возможность определения законности таких решений ввиду отсутствия типового ориентира, устанавливающего требования к их содержанию.

10)Разработка и использование в правоприменительной деятельности специальной методики проведения прокурорских проверок исполнения законодательства при реализации национальных проектом, содержащей доктринально обоснованные рекомендации по организации, подготовке и производству проверочных мероприятий в целях выявления нарушений исполнения законов, их устранения и профилактики, будет способствовать эффективности надзорного сопровождения реализации национального проекта «Демография.

11) Качественно отлаженное межведомственное взаимодействие в рамках надзорного сопровождения реализации национального проекта «Демография» приведёт к более рациональному использованию имеющихся сил и средств прокурорского ведомства, органов публичной власти и институтов гражданского общества.

Прямое подключение органов прокуратуры к специализированным учётам государственных интегрированных информационных систем государственных органов позволит им в обход процедуры направления запросов в уполномоченные органы, дистанционно на постоянной основе проводить системный сбор и анализ значимой для надзорного сопровождения информации и оперативно реагировать на выявленные нарушения закона.

Фрагмент текста работы:

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ДЕМОГРАФИЯ»

1.1 Приоритетный национальный проект «Демография»

Конституцией РФ провозглашено, что Российская Федерация – это правовое, социальное государство, в котором права и свободы человека признаются высшей ценностью, а его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека .

Закрепляя приоритет общечеловеческий ценностей, государство включило их в концепцию национальной безопасности, под которой принято понимать состояние защищённости национальных интересов государства от внешних и внутренних угроз, обеспечивающее реализацию конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрану суверенитета страны, её независимости и государственной целостности, социально-экономическое развитие страны .

Как справедливо замечено Хайровым Д.В. «государство вправе рассчитывать на достижение поставленных целей, экономический рост и национальную безопасность исключительно при наличии демографического потенциала» , который обеспечивается главным образом за счёт воспроизводства населения и миграционных процессов.

Современное состояние отечественных демографических процессов характеризуется устойчивой тенденцией в сторону снижения рождаемости, роста смертности, увеличения разницы в средней продолжительности жизни между гендерными группами, нерегулируемой миграцией, деградации института семьи, что свидетельствует о наличии демографического кризиса в стране, преодоление которого возможно только путём совершенствования демографической политики со стороны государства.

В рамках такого совершенствования Президентом РФ в 2018 году был подписан Указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», в соответствии с которым увеличение устойчивого естественного роста численности населения страны, повышение продолжительности жизни и её уровня включены в национальные цели развития государства на ближайшее будущее.

Достижение намеченных национальных целей должно быть осуществлено путём реализации комплекса мероприятий, центральное место в котором отведено утверждённым национальным проектам и национальным программам.

Одним из грандиозных, беспрецедентных по своему масштабу и объёму финансирования национальных проектов является национальный проект «Демография», включающий в себя следующие основные пути совершенствования демографической политики государства:

— стимулирование рождаемости, в том числе путём финансовой поддержки семей при рождении детей;

— содействие занятости женщин путём создания условий доступного дошкольного образования;

— укрепление здорового образа жизни, в том числе путём формирования у граждан соответствующей мотивации и создания условий для занятия спортом и физической культурой;

— системную поддержку и повышение качества жизни граждан старшего поколения.

По каждому из направлений в рамках национального проекта Правительством РФ был намечен круг конкретных мероприятий, определены графики и сроки их проведения, объёмы и виды финансирования, а также общественно значимые результаты.

Вместе с тем, распространение новой коронавирусной инфекции внесло объективные изменения в запланированную траекторию развития, направленную на достижение национальных целей, вследствие перераспределения ресурсов и выделения значительного объёма дополнительных средств на экстренную мобилизационную готовность системы здравоохранения к предотвращению распространения коронавирусной инфекции и на смягчение экономических и социальных последствий пандемии путём реализации пакета антикризисных мер поддержки населения и бизнеса, а также вследствие высокой смертности населения от постковидных последствий, приведшей к резкому сокращению его численности.

Всё это привело к тому, что реализация национального проекта «Демография» частично была приостановлена, поскольку ряд запланированных мероприятий, требующих личного участия граждан, не удалось реализовать в намеченные сроки в условиях локдауна, а отдельные запланированные целевые показатели общественно значимых результатов требовали корректировки.

В заданных коронавирусной инфекцией условиях государство было вынуждено искать более актуальный подход к реализации комплекса мероприятий, направленных на достижение национальных целей, в рамках которого Президентом РФ был издан Указ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» , уточнивший и конкретизировавший национальные цели с учётом принятия конституционных поправок и накопленного опыта, фактически пролонгировавший период их достижения до 2030 года.

Правительством РФ был сформирован Единый план по достижению национальных целей развития РФ , который, с учётом влияния пандемии, значительно расширил возможности ряда национальных проектом, в том числе и национального проекта «Демография», сделал их более технологичными и увеличил их охват, сфокусировавшись на удобстве и доступности получения государственной помощи населением .

В настоящий момент национальный проект «Демография включает в себя пять федеральных проектов:

— федеральный проект «Финансовая поддержка семьи при рождении детей»;

— федеральный проект «Содействие занятости»;

— федеральный проект «Старшее поколение»;

— федеральный проект «Укрепление общественного здоровья»;

— федеральный проект «Спорт – норма жизни».

Федеральный проект «Финансовая поддержка семьи при рождении детей» имеет своей целью повышение роли института семьи в обществе и стабилизацию рождаемости, от которой напрямую зависит естественный рост численности населения.

Намеченная цель проекта планируется быть достигнутой путём стимулирования рождаемости среди населения посредством внедрения механизма финансовой поддержки семей при рождении детей, призванного минимизировать последствия изменения их материального положения из-за рождения ребёнка, а также посредством улучшения традиционной «семейной» инфраструктуры.

В рамках реализации этого проекта семьям предоставляется прямая финансовая поддержка в виде выплаты материнского капитала при рождении ребёнка, выплаты малообеспеченным семьям на детей от 3 до 7 лет при их воспитании, выплаты малообеспеченным родителям, воспитывающим детей в одиночку. Создаются дополнительные места в дошкольных образовательных учреждениях в результате строительства и улучшения «семейной» инфраструктуры и т.д.

Федеральный проект «Содействие занятости» имеет своей целью помощь отдельным категориям гражданам (женщинам, осуществляющим уходом за детьми от 1,5 до 3 лет, гражданам старше 50 лет и др.) в смене профессии, повышении квалификации и конкурентоспособности на рынке труда для улучшения качества жизни и сокращения уровня бедности населения.

Намеченная цель проекта планируется быть достигнутой путём предоставления грантов в форме субсидий из федерального бюджета некоммерческим организациям на реализацию мероприятий по организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования указанных категорий граждан , а также путём создания дополнительных рабочих мест на рынке труда.

В рамках реализации этого проекта отдельным категориям граждан предоставляется возможность бесплатного обучения по программам профессионального и дополнительного образования, оказывается помощь в трудоустройстве и т.д.

Федеральный проект «Старшее поколение» имеет своей целью снижение смертности и увеличение роста продолжительности здоровой жизни для увеличения естественного роста численности населения.

Намеченная цель проекта планируется быть достигнутой путём повышения качества и доступности базовой медицинской помощи для лиц данной категории, роста охвата населения старше трудоспособного возраста профилактическими осмотрами, обеспечения системой долговременного ухода за лицами с ограниченными возможностями, увеличения количества граждан старшего поколения, находящихся под диспансерным наблюдением в силу имеющихся заболеваний и патологических состояний.

В рамках реализации этого проекта создаются службы сиделок, патронажа для оказания социальной и медицинской помощи в стационарном формате лицам, утратившим способность к самообслуживанию, организуются профилактические осмотры, включая диспансеризацию лиц старшего поколения и т.п.

Федеральный проект «Укрепление общественного здоровья» имеет своей целью увеличение числа граждан, ведущих здоровый образ жизни, от которого напрямую зависит её качество и продолжительность.

Намеченная цель проекта планируется быть достигнутой путём формирования и развития у граждан мотивации к сохранению собственного здоровья посредством соблюдения принципов здорового питания, увеличения физической активности и отказа от вредных привычек, а также путём снижения объёмов розничной реализации алкогольной и табачной продукции на душу населения.

По мнению большинства авторов проекта, его ожидаемым результатом должно стать отсутствие серьёзных и наличие умеренных проблем со здоровьем у людей определённого возраста, с которыми они будут способны справляться самостоятельно .

В рамках реализации этого проекта на основе рекомендаций ВОЗ разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты по вопросам ведения гражданами здорового образа жизни, разрабатываются и принимаются новые санитарные нормы и правила относительно качества пищевой продукции, разрабатываются и внедряются корпоративные программы по укреплению здоровья отдельных видов работников, создаются научно-методические центры по вопросам здорового питания и т.д.