Магистерский диплом (ВКР) на тему Государственный заказ: социально-экономический и правовой аспекты. На примере работы управления государственного заказа Амурской области.

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ 3

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА 6

1.1. Понятие и сущность государственного заказа 6

1.2. Значение государственного заказа для экономики 19

2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ: СПОСОБЫ РАЗМЕЩЕНИЯ И КОНТРОЛЬ ИСПОЛНЕНИЯ 31

2.1. Способы размещения государственного заказа 31

2.2. Контроль в сфере размещения и исполнения государственного заказа 39

3. ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАЗМЕЩЕНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА НА ПРИМЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ 47

3.1. Общая характеристика деятельности Управления государственного заказа Амурской области в сфере государственного заказа 47

3.2. Проблемы осуществления государственного заказа и пути их решения на примере деятельности управления государственного заказа Амурской области 56

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 69

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 73

Приложение 1 84

Приложение 2 85

Приложение 3 87

Введение:

В последние годы государственные закупки стали одним из приоритетных направлений экономического развития. Это связано с тем, что происходит развитие налогового, торгового и предпринимательского потенциала региона за счет государственного заказа. Поэтому правительство поставило перед собой задачу разработать законодательную базу в сфере государственных закупок, в которую будут внесены лишь незначительные изменения в случае возникновения чрезвычайной ситуации.

Кроме того такие изменения не должны приводить к фундаментальным изменениям в коротко срочной перспективе.

На сегодняшний день процесс государственных закупок имеет ряд трудностей, которые не регулируются законодательством.

Одна из главных проблем заключается в том, что участники государственных закупок не всегда имеют возможность на равных участвовать конкурсах.

Не все поставщики понимают, всех нюансах законодательства в этой сфере и еще больше времени уходит, на то, чтобы разобраться в нововведениях. Заказчики также испытывают ряд трудностей при выполнении госзаказа, что выражается в возможности совершения ошибки (осознанной или нет), за которую в дальнейшем должностному лицу придется нести административную или уголовную ответственность.

Конечно, для того, чтобы регулировать процесс государственных закупок с обеих сторон используется официальный сайт ЕИС. Однако для только начинающих участников данный сайт может нести некоторые трудности. В будущем эти трудности могут стать причинами ошибок при осуществлении процесса государственных закупок.

Управление государственного заказа Амурской области оказывает содействие всем государственным заказчикам Амурской области – проверяет направляемую документацию, размещает ее, и содействует заключению контрактов, ежегодно обрабатывается около 8000 заявок, около 200 заявок из них поданы на проведение консолидированных закупок.

Вместе с тем, пробельность и несовершенство действующего законодательства, организационные недочеты существенно осложняют деятельность рассматриваемой организации, и требуют соответствующей корректировки, что обуславливает актуальность рассматриваемой темы.

Целью данной работы является исследование и анализ социально-экономических и правовых аспектов государственного заказа на примере деятельности Управления государственного заказа Амурской области.

Для достижения целей работы поставлены следующие задачи:

— рассмотреть понятие и сущность государственного заказа,

— исследовать значение государственного заказа для экономики,

— проанализировать способы размещения государственного заказа,

— изучить контроль в сфере размещения и исполнения государственного заказа,

— охарактеризовать деятельность управления государственного заказа Амурской области в сфере государственного заказа,

— проанализировать проблемы осуществления государственного заказа и пути их решения на примере деятельности управления государственного заказа Амурской области.

Объектом исследования настоящей работы являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного заказа на примере деятельности Управления государственного заказа Амурской области.

Предметом – нормативно-правовые акты, научная и учебная литература, отражающие различные, в том числе, проблемные аспекты государственного заказа на примере деятельности Управления государственного заказа Амурской области.

Методологической основой исследования являются общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: исторический, системно-структурный, социологический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения, нормативно-логический, аналитический, синтеза и др.

Нормативно-правовую базу исследования составляют нормативные правовые акты, материалы судебной практики.

Научная новизна исследования состоит в комплексности предпринятого анализа экономических и правовых аспектов государственного заказа, выявлении существующих проблем и выработке предложений по их решению.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Положения настоящей работы могут быть использованы в преподавательской деятельности специалистов учебных заведений, а также для дальнейших теоретических исследований по рассматриваемой в данной работе теме.

Практическое значение работы состоит в том, что проведенное исследование и сделанные в результате этого выводы могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства в рассматриваемой сфере.

Работа включает введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение и список использованных источников.

Заключение:

Подводя итог, можно сделать следующие выводы.

Государственный заказ – это поручение уполномоченных государственных, региональных и муниципальных органов на выполнение определенных работ, оказание услуг и поставку товаров для удовлетворения государственных, региональных и муниципальных нужд и потребностей, в том числе для реализации государственных, региональных, муниципальных и международных целевых программ, за счет средств соответствующих государственных, региональных и муниципальных бюджетов, а также специализированных фондов и других внебюджетных источников финансирования, на конкурсной основе, путем проведения государственных торгов, аукционов и конкурсов, на основании договоров, соглашений и контрактов между уполномоченными государственными органами, называемыми государственными заказчиками, и организациями, предприятиями – исполнителями государственного заказа.

В более простом понимании государственный заказ – это заключение договоров поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг для государственных нужд (государственные контракты). Эти контракты заключаются на аукционах, тендерах, торгах, аукционах, или с использованием аналогичных процедур, а также напрямую. Государственные контракты могут заключаться как с производителем продукции, так и посредником (дилером, дистрибьютором).

Характерные признаки госзаказа:

— финансируется из средств бюджета или внебюджетных фондов государственного образования;

— предоставляются услуги особого характера, цель которых – обеспечивать государственные потребности и нужды населения в целом;

— смысл госзаказа состоит в поручении выполнения работ другому лицу; предложение исходит от представителя публичной власти (государственного органа).

Система государственных заказов имеет своей целью удовлетворение интересов участников государственного заказа: поставщика (деятельность в здоровой конкурентной среде и обеспечение рынка сбыта); государственного органа – заказчика (экономия бюджетных средств, приобретение качественного товара, борьба с коррупцией); общества — как конечного потребителя (удовлетворение общественных нужд через потребление качественного товара по приемлемой цене).

Главной целью эффективности госзаказа является разумное и целенаправленное расходование средств государственного бюджета и внебюджетных фондов при государственных закупках промышленной продукции и товаров, выполнении работ и получении услуг в государственных целях.

Независимо от способов размещения госзаказа, главными условиями эффективности и основными целями государственных заказов, в конечном счете, являются обеспечение в полной мере государственных нужд и рациональное использование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов при реализации госзаказа.

Целью построения государственной контрактной системы госзаказа является обеспечение выполнения публичных обязательств государства при эффективном использовании его ресурсов и посредством реализации госзаказа.

Система государственного заказа – это совокупность мер правового, организационного и экономического характера, которые направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов: прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд, включая планирование бюджетных ассигнований на государственные закупки (в части прогнозирования потребности, обоснования приоритетных направлений) и управление созданными активами; осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; осуществления мониторинга, контроля и аудита, в том числе полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

Несмотря на подробную правовую регламентацию и длительный период существования.

Существующие проблемы в рассматриваемой сфере крайне многочисленны.

В качестве одной глобальной, во многом порождающей остальные можно назвать то, что нормы Закона № 44-ФЗ разработаны в унифицированном формате для всех заказчиков, вне зависимости от уровней их функционирования: федерального, регионального и местного.

Однако подобная стандартизация видится не совсем корректной в силу различного объема финансирования действий заказчика, а, следовательно, и дальнейшего расходования денежных средств для обеспечения публичных нужд. Формально предоставляя свободу поведения участникам контрактных отношений, тем не менее, Закон № 44-ФЗ жестко и бескомпромиссно устанавливает нормативные положения для проведения закупочной процедуры. К примеру, создание контрактной службы в случае превышения совокупного годового объема закупок в 100 млн. рублей (ст. 38) или особенности предоставления банковской гарантии, служащей инструментом обеспечения заявок и исполнения контрактов (ст. 45) и т.п.

Таким образом, можно отметить диссонанс, возникающий между принципами российской контрактной системы и самими правовыми нормами Закона № 44-ФЗ. Также можно отметить такую проблему, усугубляющую регулятивную политику государства, как неполнота и несовершенство нормативно-правовой базы контрактной системы РФ.

Согласно 44-ФЗ аккредитация участника в ЕИС действует 3 года, а участвовать в тендере можно не позднее, чем за 3 месяца до истечения срока ее действия. Из этого следует, что аккредитацию необходимо продлевать заранее, но не ранее чем за полгода. Это также влечет неудобства для поставщиков.

Решить эту проблему можно путем упрощения процедуры аккредитации и ее продления. Целесообразно упразднить аккредитационные центры, являющиеся, по своей сути, посредниками, и ввести возможность воспользоваться такой услугой на многофункциональном портале «Госуслуги». Все это не только упростит данную процедуру, но и снизит временные затраты.

Отсутствие в современных чрезвычайных условиях необходимой практики пересмотра цены контракта в рамках государственного заказа в строительстве может повлечь за собой значительное снижение уровня качества возводимых строительных объектов, поскольку уменьшение реальной стоимости финансирования строительных проектов в отдельных случаях более, чем на 40-50% не оставит выбора строительным компаниям, выигравшим тендер.

Соответственно, некачественно выполненные строительные работы могут повлечь за собой либо дополнительное финансирование на ремонт подобных объектов, либо возникновение аварийных ситуаций в процессе их эксплуатации. В любом случае, ни то, ни другое, тем более, в целях экономии бюджетных средств, не допустимо, по этой причине необходимо принятие нормативного акта, регулирующего отношения сторон в рамках выполнения государственного заказа в строительстве в случае возникновения подобной ситуации. Также одним из условий повышения эффективности процессов формирования госзаказа выступает совершенствование требований к содержанию прогноза поставок товаров, работ и услуг для государственных нужд, нормам и правилам его использования, увязка прогноза с последующими решениями государственных заказчиков о составлении планов обеспечения государственных нужд.

Фрагмент текста работы:

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА

1.1. Понятие и сущность государственного заказа

Термин «государственный заказ» в настоящее время не имеет нормативного закрепления.

Ранее, до 2006 г., данное понятие определялось в первоначальной редакции ст. 72 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ [2], согласно которой государственный или муниципальный заказ представлял собой совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета, но в дальнейшем, в связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ [5], данное определение утратило силу.

Действующее законодательство в сфере государственных закупок содержит дефиницию «государственный заказ» применительно к финансовому обеспечению обороны и безопасности Российской Федерации.

Так, Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» [6] в ст. 3 констатирует, что «государственный оборонный заказ — установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации».

Из данного определения следует, что государственный оборонный заказ не может использоваться в качестве универсальной категории, поскольку представляет собой лишь вид государственного заказа, имеющего особенную специфику, вытекающую из области его применения.

Для того чтобы разграничить понятия «государственный заказ» и «государственные закупки», рассмотрим различные подходы к содержанию понятия «государственный заказ», изложенные в юридической и экономической научной литературе.

Экономисты [72, С. 55] рассматривают «государственный заказ» как обоснованную и оформленную потребность государства в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для обеспечения общественных нужд и как «выдаваемый государственными органами и оплачиваемый из средств государственного бюджета заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство»

[70, С.89].

В юридической литературе встречаются различные подходы к определению государственного заказа.

Представители юридической науки определяют государственный заказ и как конкретизированную потребность публично-правового образования в товарах, работах и услугах, которая закреплена в правовом акте и удовлетворяется посредством размещения заказа в целях обеспечения государственных нужд в установленном законом порядке [50, С.78]; и как перечень товаров, услуг и работ, поставляемых (оказываемых, выполняемых) для государственных нужд [33, С.230]; и как документ, составленный публично-правовым образованием в лице соответствующего органа и содержащий в отношении заказчиков указание на необходимость заключения государственных контрактов, направленных на обеспечение государственных нужд в товарах, услугах и работах, за счет выделенных бюджетных средств и привлеченных для этих целей внебюджетных источников финансирования и как «сложный, непрерывный процесс обеспечения государственных нужд путем привлечения внешних исполнителей на возмездной основе, состоящий из совокупности взаимосвязанных и последовательных этапов прогнозирования, планирования, формирования, размещения, исполнения и контроля»; как юридический факт, с наступлением которого связывается возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей государственных заказчиков по размещению государственного заказа среди субъектов предпринимательской деятельности [24, С.8]; и как вид оферты — публичное предложение заказчика изготовить и поставить ему товары, выполнить работы, оказать услуги для удовлетворения публичных нужд государства [34, С.230].

Анализ всех вышеизложенных подходов к определению понятия «государственный заказ» позволяет сделать вывод о том, что, во-первых, в большинстве случаев понятие «государственный заказ» раскрывается через использование категории «государственные нужды», которую относят к сущностному (ключевому) признаку государственного заказа и которая может быть удовлетворена, если признана таковой государством, экономически обоснована и обеспечена соответствующим источником финансирования; во-вторых, по своему содержанию понятие «государственный заказ» не может быть отождествлено с понятием «государственная закупка», поскольку последняя выступает в качестве инструмента реализации государственного заказа.

Государственный заказ, в свою очередь, является инструментом для удовлетворения государственных нужд.

Представляется правильным, что под государственным заказом понимается самостоятельная финансово-правовая категория, содержанием которой являются сформированные в установленном законом порядке государственные нужды в товарах, работах и услугах, финансируемые за счет публичных финансовых средств (средств бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов).

В документарном виде государственный заказ представляет собой документ, содержащий включенный в реестр бюджетных обязательств, конкретизированный по объемам, количеству, срокам, качеству и источникам финансирования перечень товаров, работ и услуг, подлежащих закупке для обеспечения государственных нужд в соответствующем финансовом году.

Понятие «бюджетные обязательства» раскрывается в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 6).

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Расходные обязательства обусловливают обязанность публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения выплатить денежные средства из соответствующего бюджета за поставленные товары, выполненные работы или предоставленные услуги в целях удовлетворения государственных нужд.

Правовое понятие «государственные нужды» как самостоятельный термин появилось с переходом к рыночной экономике.

Этимологическое значение термина «нужда» определяется как «потребность в чем-нибудь».

В свою очередь, понятия «нужда» и «потребность» тесно связаны с понятием «интерес», поскольку одно из значений слова «интерес» в Словаре русского языка С.И. Ожегова обозначено как «потребности», «нужды». Категория «интерес», признанная учеными общенаучной и междисциплинарной отраслей права, является предметом исследования различных наук [48, С. 15].

Все исследователи единодушно придерживаются позиции, что содержанием интереса является потребность. Интересы классифицируются по различным основаниям.

В зависимости от носителя интереса выделяют частные (возникающие у гражданина или организации), групповые (встречаются у представителей отдельных социальных групп) и общественные интересы, которые присущи обществу в целом.