Курсовая с практикой на тему Правовые основы деятельности избирательных комиссий

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТАТУСА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ 5
1.1 Особенности создания и деятельности избирательных комиссий 5
1.2 Юридическая формализация избирательных комиссий 15
ГЛАВА 2. СОДЕРАЖНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ 21
2.1 Избирательные комиссии как юридические лица 21
2.2 Избирательные комиссии как муниципальные органы 31
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 35
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ 38

Введение:

Актуальность анализа работы избирательных комиссий связана с тем, что проведения свободных выборов, главная цель которых заключается в реализации принципа народовластия, обеспечении равного доступа к государственному управлению различных политических сил, гарантировании легитимности власти. Уже сейчас можно говорить о том, что Российская Федерация прошла через несколько этапов становления избирательной системы и сейчас выходит на новый виток своего развития.
Ключевыми элементами, обеспечивающими работу механизма избирательного процесса, безусловно, выступают избирательные комиссии. Во многом от их профессионализма зависит уровень доверия граждан к институту выборов, а, значит, и доверия к власти.
В условиях динамично происходящей трансформации всей избирательной системы возникает необходимость модернизировать институт избирательных комиссий. Основы их современного правового статуса были заложены 25 лет назад, то есть именно в тот период, когда в Российской Федерации только формировались механизмы проведения свободных и демократических выборов. С этого самого момента избирательные комиссии столкнулись с проблемой неопределённости своего положения в системе органов, наделённых властными полномочиями, которая во многом связана со спецификой деятельности, направленной на подготовку и проведение выборов.
С учётом вышесказанного объектом проведённого исследования являются общественные отношения, связанные с реализацией деятельности избирательных комиссий.
При этом предметом исследования выступают нормы законодателсьвта РФ, определяющие статус избирательных комиссий.
Представленное исследование проводилось с целью првеодения анала првового режима деятельности и статуса избирательных комиссий.
Достижение поставленной цели подразумевало выполнение следующих задач:
— определение специфики положения избирательных комиссий в системе управления государством относительно других органов, наделённых властными полномочиями;
— рассмотрение особенностей формирования избирательных комиссий и организации их деятельности как факторов, влияющих на их статусные характеристики;
— выявление степени юридической формализации деятельности избирательных комиссий;
— изучение ключевых характеристик избирательных комиссий как государственных органов, муниципальных органов и юридических лиц.
Детальное изучение проблематики статуса избирательных комиссий стало возможным благодаря использованию общенаучных и специальных методов исследования: исторического и логического методов познания, анализ изучаемого материала, сравнение и систематизация результатов проведённой работы, технико-юридический анализ правовой базы.
В структурном отношении представленная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка источников.

Заключение:

Изучение темы статуса и деятельности избирательных комиссий показывает, что в настоящее время сохраняется проблема неопределённости их положения в правовом поле Российской Федерации.
Причина такой неоднозначности кроется в исключительном характере той сферы, в которой избирательные комиссии осуществляют свою непосредственную деятельность.
Отечественная модель управления избирательным процессом построена таким образом, что учёные единогласно заявляют о невозможности отнести избирательные комиссии ни к одной из ветвей государственной власти, которые традиционно выделяют в теории государства и права. В этой связи логично предположить, что существующее представление о слагающих государственной власти в определённой степени устаревает по мере того, как совершенствуются и усложняются механизмы управления государством. Очевидно, что сфера избирательного процесса, в которой реализуется принцип народовластия, в силу своего государственно-общественного характера уже может быть выделена в отдельную ветвь избирательной власти.
Помимо этого, причина неоднозначности правового положения избирательных комиссий во многом кроется и в подходе к их формированию. Значительный удельный вес членов комиссий с правом решающего голоса, назначенных от политических партий и разнообразных собраний избирателей, по замыслу должны обеспечивать определённую меру общественного контроля за избирательным процессом. К сожалению, существует риск, что в условиях неустойчивого правосознания населения избирательные комиссии могут превратиться в очередное поле борьбы между различными политическими силами.
В то же время избирательный процесс немыслим без государственной составляющей, которая воплощается и в процедуре формирования избирательных комиссий, и в том, что выполнение задачи по подготовке и проведению выборов ресурсозависимо от государства: финансирование деятельности комиссий осуществляется за счёт бюджетных средств, их материально-техническое обеспечение гарантируется также посредством привлечения государственной материальной базы.
Характерные для системы избирательных комиссий полиморфизм и кластерность также обусловлены необходимостью обеспечить подготовку и проведение выборов различных уровней в ситуации, когда органы, ответственные за правовое и техническое сопровождение избирательных кампаний, обладают разными, порой несовместимыми статусами. С этой точки зрения федеральный законодатель поступил целесообразно, закрепив в Федеральном законе № 67-ФЗ лишь перечень действующих на территории государства избирательных комиссий, не выстроив их в порядке соподчинения.
Исходя из этого, мы не можем говорить о существовании в Российской Федерации строгой, единой системы избирательных комиссий.
С одной стороны, гибкость построения их системы является преимуществом, так как позволяет им легко трансформироваться и подстраиваться под каждую индивидуальную избирательную кампанию.
Однако с юридической точки зрения такой подход к построению избирательной системы является фактором, тормозящим развитие института избирательных комиссий на этапе, когда избирательная система Российской Федерации во всей полноте составляющих её элементов проходит стадию модернизации.
Соответственно, в настоящее время существует необходимость разработать подход, в рамках которого избирательные комиссии будут характеризоваться однородностью своего статуса, наличием достаточной компетенции для проведения как выборов в органы государственной власти, так и выборов в органы местного самоуправления, а также смогут осуществлять функции публично-властного свойства параллельно со своим существованием в плоскости, направленной на реализацию своей гражданско-правовой правоспособности, без потребности в умножении количества своих статусов.
Ключевым решением для достижения подобной цели может стать переход на внедрение в теорию и практику избирательного процесса термина «публичный орган» в отношении территориальных избирательных комиссий.
Данный шаг позволит создать дополнительные условия для юридически грамотной передачи полномочий по проведению выборов в органы местного самоуправления от избирательных комиссий муниципальных образований к территориальным избирательным комиссиям.
Конечно же, это потребует изменения подхода к процедуре формирования территориальных избирательных комиссий, в которую потребуется включить в качестве субъекта, осуществляющего назначение члена комиссии с правом решающего голоса, представительный орган муниципального района или городского округа на паритетных началах с избирательной комиссией субъекта Российской Федерации.
Одновременно, распространение практики возложения полномочий по подготовке и проведению выборов в органы местного самоуправления в поселениях на участковые избирательные комиссии, которые по своей сути, скорее, относятся к категории общественных органов, позволит выстроить единую систему избирательных комиссий, в которой не будет сторонних вкраплений в строгую иерархию построения. Соответственно, практика формирования участковых избирательных комиссий также может претерпеть изменения за счёт распределения обязанностей по назначению членов комиссий с правом решающего голоса между территориальной избирательной комиссией и представительным органом поселения.
В целом, разрешение проблемы «многослойности» статуса избирательных комиссий и, соответственно, неопределённости их правового положения в системе государственного управления должно иметь своей конечной целью устранение препятствий юридического характера на пути построения строгой иерархичной системы избирательных комиссий, гарантирующих беспрекословное соблюдение принципа народовластия через проведение свободных, честных выборов в Российской Федерации.

Фрагмент текста работы:

Глава 1. Правовые аспекты статуса избирательных комиссий

1.1 Особенности создания и деятельности избирательных комиссий

Избирательные комиссии занимают одно из определяющих мест в сфере государственного строительства, среди специалистов часто возникают споры относительно их правового положения в системе органов, обеспечивающих деятельность государства. При этом такая статусная неопределённость сопровождает избирательные комиссии с самого начала их существования. В первую очередь, обращает на себя внимание то, что в Конституции Российской Федерации избирательные комиссии вообще не упоминаются ни в одном из контекстов. Текст Основного закона не содержит никаких норм, которые позволяли бы говорить об избирательных комиссиях как о «нетрадиционных» органах, хотя в то же время мы без труда найдём в Конституции Российской Федерации положения, указывающие на наличие определённых властных полномочий у такого «нетрадиционного» органа, как Центральный Банк Российской Федерации .
В настоящее время базовым рамочным законом для избирательных комиссий является Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 67-ФЗ). Именно этот нормативный правовой акт определяет полный перечень избирательных комиссий, действующих на территории нашего государства, в который входят:
 Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
 избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
 избирательные комиссии муниципальных образований;
 окружные избирательные комиссии;
 территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
 участковые комиссии.
Важнейшей характеристикой системы избирательных комиссий является подход к её построению «на принципах федерализма и местного самоуправления, выражающихся в разграничении предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти, территориальности организации публичной власти, а также принципе разделения властей» .
Необходимо также отметить, что спецификой построения системы избирательных комиссий выступает её гибкость, полиморфизм и вариативность соподчинения в зависимости от уровня проводимых выборов.
Кроме этого, важно учитывать, что Федеральный закон № 67-ФЗ сохранил за избирательными комиссиями такие правовые характеристики, как независимость от органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также обязательность решений и иных актов комиссий, принятых в пределах их компетенции, для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума .
В научной литературе широко распространено мнение, согласно которому избирательные комиссии не могут быть отнесены ни к одной из трёх традиционных ветвей государственной власти. Как правило, их принято выделять в отдельную категорию органов публичной власти с особым статусом, с помощью которых реализуется конституционный принцип народовластия в целях обеспечения волеизъявления народа в ходе выборов и референдума .
Таким образом, в настоящее время систему избирательных комиссий целесообразно рассматривать в качестве устойчивой, но неоднородной и многофункциональной совокупности независимых коллегиальных органов, цель деятельности которых состоит в достоверном отражении воли народа, а также обеспечении легитимности власти .
Многоаспектность статуса избирательных комиссий как субъектов, сочетающих в себе частноправовую и публично-правовую составляющие, в значительной степени раскрывается через ознакомление с особенностями их создания и деятельности.
Как уже отмечалось ранее, ключевым назначением избирательных комиссий является реализация принципа народовластия через организацию и проведение выборов. При этом вопросы объективности, беспристрастности выборного процесса, гарантированности получения непротиворечивых и достоверных данных об итогах голосования и результатах выборов традиционно связывают с порядком формирования избирательных комиссий, а также уровнем партийного представительства в их структуре .
Проведение аналитического исследования установленной
законодательством процедуры создания избирательных комиссий наглядно демонстрирует, что природа функционирования этих органов — это сфера взаимопроникновения частного и публичного права.
Понимание того, что избирательные комиссии с момента своего создания существуют в нескольких правовых плоскостях, следует из многообразия факторов, сопутствующих процедуре их формирования.
Предусмотренные Федеральным законом № 67-ФЗ общие условия формирования избирательных комиссий предполагают сочетание общественного и государственного начал. Общественная составляющая заключается в том, что для всех избирательных комиссий ключевыми субъектами предложения кандидатур для назначения членом избирательной комиссии с правом решающего голоса являются политические партии, которые в соответствии с пунктом 1 статьи 3
Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» являются общественными объединениями, созданными в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества через определённые виды деятельности.
Ведущая роль политических партий в формировании избирательных комиссий подчеркивается тем, что для комиссий, начиная с уровня субъектов Российской Федерации, законодателем установлено требование, согласно которому не менее половины их членов с правом решающего голоса назначается на основе предложений, поступивших от тех политических партий, которые наделены правом выдвижения соответствующих кандидатур в состав комиссий. Безусловно, данное условие было закреплено в федеральном и региональном законодательстве о выборах с целью гарантировать беспристрастность избирательных комиссий как органов, на которые возложена одна из наиболее важных функций в демократическом государстве — обеспечить возможностьдостоверно определить волеизъявление граждан.
Кроме этого, стоит отметить, что общественная составляющая характеристики избирательных комиссий дополняется тем, что при формировании избирательных комиссий муниципальных образований, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий правом предлагать кандидатуры для назначения членом соответствующей комиссии с правом решающего голоса обладают также собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учёбы. Данную особенность порядка создания комиссий указанных уровней тоже следует рассматривать, как стремление придать избирательным комиссиям признак самостоятельности, отделённости от общепризнанных ветвей государственной власти, а также близости идее власти народа.
Хотя значительные законодательные меры направлены на то, чтобы сделать избирательные комиссии максимально независимыми органами, они не могут быть полностью изолированы от влияния органов государственной власти и органов местного самоуправления. Существующая между избирательными комиссиями и указанными структурами связь прослеживается через призму следующих аспектов.
В первую очередь, необходимо учитывать, что, в зависимости от уровня формируемой избирательной комиссии правом вносить предложения по кандидатурам для назначения членом комиссии с правом решающего голоса обладают:
 законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) (при формировании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации);
 представительные органы муниципальных образований (при формировании избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий).
Однако наибольшее значение для установления непосредственной связи избирательных комиссий с органами государственной власти и органами местного самоуправления имеет закреплённый законом порядок, в соответствии с которым Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований формируются теми органами, в избрании которых они принимают участие как комиссии, организующие выборы . При этом характерно, что избирательные комиссии, которые в силу своего положения в избирательной системе не являются организующими, формируются вышестоящими избирательными комиссиями.
Анализ положений Федерального закона № 67-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что подход к процедуре формирования избирательных комиссий разных уровней отличается как логичным единством, так и определёнными противоречиями. Ключевым фактором такой нестройности системы представляется многообразие статусов, которыми могут обладать избирательные комиссии.
Закономерно, что закреплённый на федеральном уровне статус избирательной комиссии как государственного или муниципального органа совпадает со статусом комиссии, организующей подготовку и проведение выборов. Соответственно, формирование таких избирательных комиссий относится к компетенции соответствующих органов
государственной власти или органов местного самоуправления. Для тех же комиссий, которые не обладают соответствующим статусом, определён более простой, «рабочий» порядок создания, который подразумевает, что нижестоящую комиссию формирует вышестоящая.
Отдельного внимания в данном контексте заслуживает рассмотрение статуса территориальных избирательных комиссий. В классическом понимании по своему функционалу они относятся к категории комиссий, не организующих, а обеспечивающих подготовку и проведение выборов. С этой точки зрения процедура создания территориальных избирательных комиссий избирательной комиссией субъекта Российской Федерации вписывается в общую концепцию, согласно которой такие «функциональные» избиркомы формируются вышестоящими комиссиями, а не выборными органами. Противоречие в данном подходе может проявиться в том случае, если в соответствии с региональным законодательством территориальные избирательные комиссии наделены статусом государственного органа. Неопределённость может также возникнуть и при возложении на территориальную избирательную комиссию полномочий избирательной комиссии муниципального образования и наоборот.
Учитывая, что каждый субъект Российской Федерации самостоятельно определяет структуру региональной системы управления в тех рамках, которые определены на федеральном уровне, вариативность подхода к возможности закрепления конкретного статуса за территориальными избирательными комиссиями является верным решением. В то же время, установление единого порядка, в соответствии с которым формирование территориальных избирательных комиссий осуществляют избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, также представляется логичным, поскольку функционально главная цель территориальных избирательных комиссий состоит в исполнении указаний, поступивших от регионального избиркома.
Итак, Федеральный закон № 67-ФЗ определяет общие принципы формирования избирательных комиссий, выстраивая их в стройную, гибкую систему, приспособленную к выборам органов власти различного уровня» . Одновременно, законодательное закрепление участия в процедуре формирования избирательных комиссий как органов публичной власти, так и общественных объединений закладывает двойственную природу этих органов. С одной стороны, избирательные комиссии приобретают черты общественного органа, к функциям которого относится проведение выборов и контроль за их законностью, а с другой стороны они идеально вписываются в систему органов публичной власти.
Такая дуалистичность свойственна избирательным комиссиям и с точки зрения организации их деятельности.
Сама природа функционирования избирательных комиссий имеет существенную связь с общественным началом, что отражается в реализации принципа привлечения к работе в составе комиссий граждан, для которых проведение выборов не является основной профессиональной деятельностью. Таким образом, реализована платформа гражданского участия в избирательном процессе на стороне организаторов выборов, ответственных за их проведение в соответствии с установленным законодательством эталоном1.
Однако высшее звено избирательной системы в лице Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации практически сразу приобрели статус комиссий, работающих на постоянной основе, являющихся государственными органами со статусом юридического лица. Соответственно, обеспечение их деятельности сопровождалось тем, что работа членов этих комиссий приобрела штатный характер, стали формироваться аппараты таких комиссий, обеспечивающие их деятельность на регулярной основе. Появилась связь института избирательных комиссий с такой подотраслью административного права, как государственная служба.
Следовательно, принципы организации деятельности избирательных комиссий разных уровней снова служат отражением того, что они являются структурами, функционирующими «на стыке» общественного и государственного управления.
Более того, исследование современного состояния системы избирательных комиссий показывает, что они уже давно перестали быть исключительно структурными элементами, обеспечивающими техническую составляющую подготовки и проведения выборов. Помимо того, что тенденция развития института избирательных комиссий идёт в направлении профессионализации их деятельности, вплоть до уровня участковых комиссий, параллельно происходит расширение сферы влияния избирательных комиссий.
Повышается роль избирательных комиссий как органов, активно выполняющих правозащитную функцию. К сфере их компетенции относится рассмотрение поступивших к ним обращений о нарушении избирательного законодательства, проведение проверок по таким обращениям. Избирательные комиссии обладают также правом обращаться в правоохранительные органы, органы исполнительной власти с представлениями о проведении проверок по соответствующим направлениям.
Внимание избирательных комиссий к данному виду работы логично, особенно с учётом того, что сами граждане стали более активны в части предъявления требований к правозащитной составляющей в деятельности избиркомов. Дополнительным стимулом к этому является также растущее количество правозащитных движений, специализирующихся именно на контроле за соблюдением избирательных прав граждан.
Заметно активизировалась образовательная и просветительская функции избирательных комиссий. В большом количестве издаётся литература по вопросам избирательного права, проводятся многочисленные учебные курсы и семинары.
Развивается правотворческая составляющая в деятельности избирательных комиссий. Хотя ЦИК России не обладает правом законодательной инициативы, тем не менее он активно участвует в законотворческом процессе при поддержке Президента Российской Федерации . Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, напротив, довольно часто обладают правом вносить законопроекты по предметам своего ведения в соответствии с региональными конституциями и уставами.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации также обладают достаточно широким кругом полномочий в отношении осуществления контроля за финансовой деятельностью политических партий. Данный вид контроля осуществляется в двух формах: текущий ежеквартальный контроль за движением средств на счетах политических партий и контроль денежных средств, поступающих в избирательные фонды политических партий .
Итак, рассмотрение вопроса о факторах, влияющих на процесс формирования и последующей деятельности избирательных комиссий, показывает, что эти органы в самой основе своего существования имеют многоаспектную природу.
С одной стороны, через деятельность избирательных комиссий происходит институционализация суверенитета народа. Стремление законодателя сохранить значительную связь избирательных комиссий с общественной составляющей нашла своё выражением в том, что состав этих органов по меньшей мере наполовину формируется по предложениям политических партий. Роль общественного начала в деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, территориальных, окружных и участковых комиссий возрастает и за счёт участия в процедуре их формирования различных собраний избирателей. Представляется, что такой подход к формированию избирательных комиссий был реализован с целью повысить степень гражданского контроля за деятельностью органов, отвечающих за достоверность итогов голосования и результатов выборов. Однако такое положение вещей одновременно создало предпосылки для того, чтобы превратить избирательные комиссий в очередное поле борьбы между различными политическими силами.
С другой стороны, избирательные комиссии, безусловно, тесным образом связаны со сферой государственного управления, так как они наделены властными полномочиями в специализированной области избирательного процесса. Сама задача подготовки и проведения выборов имеет прочную связь с государством, поскольку и финансирование организационных работ, и материально -техническое обеспечение комиссий осуществляется за счёт бюджетных средств. Государственное участие в деятельности избирательных комиссий подкрепляется ещё и тем, что государственные органы принимают активное участие в процедуре их формирования.
Расширение сфер деятельности избирательных комиссий также свидетельствует о том, что их роль как органов, обеспечивающих и реализацию отдельных функций государственного управления, и общественный интерес, всё более возрастает.
Таким образом, смешение в институте избирательных комиссий большого количества факторов, определяющих как их статусные характеристики, так и спектр функциональных задач, приводит к тому, что очертания правового положения избирательных комиссий в структуре органов власти являются неопределёнными, что можно рассматривать в качестве фактора нестабильности, который необходимо преодолеть в интересах укрепления избирательной системы страны.