Дипломная работа (ВКР) — бакалавр, специалист на тему Совершенствование контрольной (надзорной) деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ 3

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЬНОЙ (НАДЗОРНОЙ) ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 8

1.1. Понятие и сущность контрольной (надзорной) деятельности 8

1.2. Особенности и правовое регулирование контрольной (надзорной) деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды 16

2. АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ ДЕПАРТАМЕНТА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ГОРОДА МОСКВЫ 28

2.1. Общая характеристика и структурно-функциональный анализ деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы 28

2.2. Анализ эффективности деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы 35

3. РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ И РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЕПАРТАМЕНТА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ГОРОДА МОСКВЫ 48

3.1. Общие направления совершенствования деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы 48

3.2. Рекомендации и предложения по совершенствованию организационных основ и нормативно-правового регулирования деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы 52

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 63

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 73

Введение:

Актуальность темы исследования. Каждый человек имеет право на здоровье, комфортные условия жизни и благоприятную окружающую среду, но далеко не каждый человек понимает, что своей бесконтрольной деятельностью он обрекает себя на жизнь вне этих рамок. Антропогенное воздействие на окружающую среду является серьезнейшей проблемой современности. Люди не хотят брать ответственность за пагубные результаты жизнедеятельности. По данным ВЦИОМ доля тех, кто осознает значимость роли рядовых граждан в деле сохранения природы всего лишь 20% населения страны. Общая численность жителей Москвы переваливает за 12 миллионов человек, такая рекордная концентрация населения, промышленного потенциала, транспортных узлов и магистралей, систем жизнеобеспечения, объемов и структур потребления – главная причина складывающихся непростых экологических ситуаций конкретно в Москве.

Если рассматривать происходящие процессы в масштабе целой страны, то ситуация значительно хуже. Сюда добавляются проблемы, связанные с бесконтрольной деятельностью людей. Например, вырубка лесов, сброс ядовитых отходов в водоемы, а также весьма актуальная в настоящий момент проблема – захоронение мусора и использование мусорных свалок. Касательно состояния водных объектов ситуация не меняется уже много лет: 90% всех стоков в водоемы не проходят достаточной очистки. Относительно чистые реки остались только там, где проживет меньшая часть населения страны (Сибирь и Дальний Восток).

Решая сложившуюся ситуацию необходимо соблюдать баланс между социально-экономическим развитием регионов и качеством окружающей среды. Речь идет о том, что при естественном приросте населения расширяются границы антропогенного воздействия. Например, сокращается количество и общая площадь сельскохозяйственных земель, замещается природный ландшафт на антропогенный. То есть необходимо комплексное решение поставленных задач Правительством и Президентом по снижению негативного воздействия на окружающую среду. Начиная от культурного воспитания граждан и заканчивая использованием инновационных автоматизированных система на производстве и в госаппарате для уменьшения негативного воздействия и ускорения процесса контроля и мониторинга состояния окружающей среды.

Для современного постиндустриального общества достаточно острой проблемой является состояние окружающей среды, необходимость обеспечения экологической безопасности. Глобализирующий характер развития мира на сегодняшний день значительно обостряет экологическую проблему, делая её важнейшей задачей не только для правительств отдельных государств, но и для всего международного сообщества. Таким образом, для современного Российского государства обеспечение состояния окружающей среды, позволяющего человеку вести полноценную, здоровую и экономически активную жизнь, является значимым направлением управленческой деятельности, проистекающим из конституционного принципа человека, его прав и свобод (в том числе, и экологических), как высшей ценности существования России. Имея в своём распоряжении значительные организационные и финансовые ресурсы, государство осуществляет управление в области охраны окружающей среды, реализуя тем самым свою экологическую функцию [27. C. 180]. Как отмечают современные исследователи, реализация любой функции современного государства осуществляется, прежде всего, посредством законодательной, правоприменительной и охранительной деятельности. В свою очередь, охранительная деятельность состоит в осуществлении государственного контроля и надзора, а также применения к нарушителям мер юридической ответственности – что особенно важно в условиях растущего негативного воздействия на природу, оказываемого хозяйствующими субъектами и частными лицами.

Исходя из этого, необходимо в рамках исследования рассмотреть особенности контрольно-надзорной деятельности не только федеральных органов государственной власти, но и региональных с учётом специфики природного ландшафта, взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов; отдельного рассмотрения требуют также полномочия специализированных природоохранных органов, осуществляющих прямо предусмотренный законом специфический вид надзора – экологический.

Таким образом, выбранная тема исследования представляется актуальной не только с точки зрения «чистой» теории, но и анализа практики применения полномочий органами государственного экологического контроля и надзора, выработки конкретных предложений по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы государственного экологического надзора, полномочий отдельных государственных надзорных органов, эффективности контрольно-надзорной деятельности и её проблем традиционно являются в «центре внимания» представителей наук экологического и административного права. Особую важность приобретают эти вопросы в контексте конституционной реформы в нашей стране, которая потребует значительной ревизии и реформирования законодательства – в том числе, и экологического. К числу исследователей, разрабатывающих в своих работах различные аспекты государственного экологического надзора, можно назвать А. П. Анисимова. С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильеву, Д. С. Велиеву, А. К. Голиченкова, И. О. Краснову, В. И. Лисина, Г. А. Мисник, Н. Ф. Реймерса, А. В. Яблокова и многих других.

Объектом исследования выступают общественные отношения по осуществлению государственного экологического надзора в целях обеспечения и поддержания экологической безопасности Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормы международного и отечественного природоохранного законодательства, материалы правоприменительной практики, доктринальные источники по теме исследования.

Целью исследования является анализ направлений совершенствования контрольной (надзорной) деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.

Задачи исследования:

— раскрыть понятие и сущность контрольной (надзорной) деятельности;

— рассмотреть особенности и правовое регулирование контрольной (надзорной) деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

— дать общую характеристику и провести структурно-функциональный анализ Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы;

— осуществить анализ эффективности деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы;

— определить общие направления совершенствования деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы;

— разработать рекомендации и предложения по совершенствованию организационных основ и нормативно-правового регулирования деятельности Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.

Методологическую основу работы составляют общенаучные (диалектический, системный, исторический методы, методы анализа и синтеза) и частные (формально-юридический, сравнительно-правовой системно-структурный, описательно-аналитический, статистический методы, метод анализа документов) методы.

Эмпирической базой исследования являются материалы правоприменительной практики в области осуществления контрольной (надзорной) деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В частности использовались информационные и статистические материалы Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы, опубликованные на официальном сайте Департамента. Также при анализе эффективности контрольно-надзорной деятельности использовались доклады Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы о правоприменительной практике при осуществлении государственного контроля и надзора за 2018-2021 годы.

Структура исследования включает введение, три главы, разделенные на параграфы, заключение и список использованных источников и литературы.

Заключение:

По результатам проведенного исследования можно сформулировать следующие выводы.

Теоретические аспекты контрольно-надзорной деятельности государства закреплены в определениях, дающих представление о сущности понятий «контроль» и «надзор», в сформированных приемах и принципах проведения контрольных мероприятий. Значение процедур контроля в деятельности системы государственных органов, предприятий, общественных объединений крайне велико. Совершенствование системы контроля необходимо как со стороны государственных органов, так и в них самих. Правильно организованная контрольно-надзорная деятельность уполномоченных органов способствует слаженной работе всей государственной системе, что в первую очередь отражается на ее эффективности. Не менее значимую роль имеют контрольные мероприятия в развитии правовых институтов. Вместе с тем осуществление контрольно-надзорных функций требует четкой законодательной и организационной основы, для того, чтобы осуществление контрольных полномочий не привело к ограничению прав и свобод человека и гражданина.

Загрязнение окружающей среды промышленными и другими отходами является одной из основных экологических проблем XXI века, оно несёт широкомасштабный и долговременный ущерб окружающей среде на национальном, региональном и глобальном уровнях. Совершенствование правового регулирования экологических отношений предполагает существенную модернизацию как государственного экологического управления, так и основ¬ных природоохранных инструментов: экологического нормирования, экологи¬ческого надзора и контроля, экологичес¬кой экспертизы, платы за негативное воздействие на окружающую среду и других. Без этого невозможны качественное оздоровление окружающей среды и ус¬пешное развитие страны в будущем.

Можно сказать, что функции контроля и надзора в первую очередь необходимы для соблюдения наших конституционных прав. Каждый орган власти трактует контрольную деятельность в зависимости от рода своей деятельности, но при этом сохраняя сущность первоначального понимания контроля как деятельности субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.

В настоящее время контрольно-надзорная деятельность переживает реформу. В целях повышения уровня защищенности охраняемых законом ценностей; снижения административных и финансовых издержек при осуществлении государственного контроля и надзора; оптимизации использования ресурсов была утверждена приоритетная программа по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Реформа контрольной и надзорной деятельности». Можно сделать некоторые выводы после ознакомления с данной реформой. Реализуя мероприятия, во-первых, требования к контрольно-надзорным органам и бизнесу выстраиваются в понятную и целостную систему, так как логично и грамотно реформируется законодательство по различным направлениям. Во-вторых, приоритетом в исполнении полномочий у контрольно-надзорных становится профилактика проверок, это, например, методические рекомендации по самообследованию на предмет нарушений установленных показателей деятельности предприятия. В-третьих, это создание современной IT-инфраструктуры, то есть единые базы данных, позволяющие аккумулировать информацию о ходе проверок, показателям по видам рисков и т.п., а также интуитивно понятные сервисы по предоставлению государственных услуг и т.д.

В сформированной системе органов государственного управления в сфере охраны окружающей среды, большинство полномочий реализуется на федеральном уровне, что не позволяет осуществлять в полном объеме надлежащее исполнение функций в части надзора и госрегулирования. Так же важно отметить, что сформированы достаточные положения экополитики, устанавливающие задачи, при выполнении которых значительно улучшится состояние окружающей среды. Однако не сформирована сама система природопользования. Отсутствует целостное представление о том, каким образом природопользователи должны осуществлять свою деятельность без ущерба для природы. Несомненно, существуют сдерживающие стимулы в виде налогов и сборов и т.п., но они только временно ограничивают деятельность либо устанавливают временные допустимые нормативы выбросов/сбросов загрязняющих веществ.

Разрешение экологических проблем в России выходит на очень серьезный уровень, это заметно прослеживается в увеличении законодательной базы, в объеме финансирования госпрограммы, но хочется отметить, что пока плохо складывается сотрудничество государства и представителей бизнеса (собственников предприятий), так как они ориентированы все еще только на получение прибыли. Нет заинтересованности в части инвестирования в регионы для разработки совместных программ по охране окружающей среды. В частности, это связано со сложностями и противоречиями в законодательстве касательно заключения соглашений на оказание работ (услуг).

В данной работе исследование государственного управления охраной окружающей среды было проведено на примере Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы. Данный Департамент занимается регулированием и решением вопросов в сфере охраны окружающей среды и природопользования на территории Москвы. Для выполнения своих полномочий и обязанностей, Департамент регулирует действия структурных подразделений городской администрации, а других организаций по данным вопросам.

Исполнение контрольный (надзорных) функций должностными лицами Департамента осуществляется в форме проведения контрольных (надзорных) мероприятий со взаимодействием с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и без такого, профилактических мероприятий на основании информации, поступающей в виде обращений и заявлений от граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти или органов местного самоуправления, из средств массовой информации.

Для эффективной работы Департамента необходимо постоянный контакт с населением, его информирование, что позволяет не только популяризировать данную тему, но и затронуть некоторые проблемы, решение которых напрямую зависит от общественного мнения. Большое внимание уделяется экологическому образованию, работе со школьниками по реализации различных экологических проектов, экологическому воспитанию.

Важным аспектом деятельности Департамента является работа по разработке нормативно-правовых документов в сфере охраны окружающей среды, которые призваны улучшать экологическую обстановку в городе. Но, к сожалению, в последнее время активности в этой области не наблюдается.

Департамент уделяет очень большое внимание экологическому образованию и просвещению, что подразумевает под собой целый ряд мероприятий. Самой эффективной деятельностью в этом плане является подготовка педагогов естественно-научного цикла, привлечения учащихся школ для участия в экологических проектах и т.д.В целях поощрения организаций, творческих коллективов, ученых, общественных деятелей учреждена Премия Правительства города Москвы в данной сфере.

То есть, Департамент исполняет свои функции по защите и охране окружающей среды посредством издания запретительных актов и мониторингом их исполнения. Пресечение же нежелательных для окружающей среды действий возлагается на местные органы охраны порядка. Дополнительно к этому, Департамент производит регулярные проверки и активно популяризирует охрану окружающей среды у молодежи.

Департамент города Москвы главной целью своей деятельности ставит обеспечение экологической безопасности города, сохранение природных ресурсов, снижение вредного воздействия мегаполиса на окружающую среду. По многим показателям видна эффективность работы Департамента: удается сохранять выбросы в атмосферу на приемлемом уровне, качество воды в реках, увеличивать количество зеленых насаждений, обеспечивать сохранность особо охраняемых природных территорий. Но имеются и проблемные места в работе Департамента, которые требуют разработки новых мероприятий для их эффективного решения. В числе приоритетных природоохранных мер необходимы мероприятия по озеленению территорий, ограничения по движению автотранспортных средств, предложения по экологическому образованию и т.д.

Основным предложением по совершенствованию работы Департамента является привлечение граждан для участия в мероприятиях по защите окружающей среды городской территории. Также достойны внимания инновационные средства оценки и очищения почв, как, например, специально выращенные подвиды земляных червей, которые хорошо подойдут для Московских почв. В непременной доработке нуждается также и законодательная база.

Базовым направлением регулирования в вопросах взаимодействия в сфере природопользования должно стать воссоздание системы муниципального экологического контроля. Рассмотрим более подробно данный вопрос. При осуществлении своих полномочий в рамках экологического контроля сегодня, когда экологический контроль на муниципальном уровне не является основательно регламентированной необходимой составляющей системы экологического контроля органы самоуправления сталкиваются как и ранее с прежними проблемами. На первом месте, как правило, остаются вопросы недостаточного финансирования. Кадровый вопрос не менее важен, поскольку качество экологического контроля напрямую зависит от качества персонала и по такому персоналу, как правило, также испытывается недостаток. Деятельность органов муниципального контроля на этом фоне часто осуществляется несогласовано, взаимосвязи между функциональными подразделениями не скоординированы. Ранее (да и сейчас тоже) это отражалось в худшую сторону на качестве контрольных мероприятий.

Поскольку законодательная база, да и само общество значительны меняется, то при восстановлении системы муниципального экологического контроля конечно необходимо учитывать ошибки предыдущего опыта, но также следует и учитывать реалии сегодняшнего дня. Создавая заново систему муниципального экологического контроля, следует непросто учитывать вышеописанные факторы, но избегать также крайних проявлений в вопросах его организации. Так, в частности, должны существовать пределы ограничений со стороны контролирующих организаций, направленные на территориальный аспект и на отдельные субъекты – в отношении которых проводится контроль. Последствием такого чрезмерного ограничения может стать неблагоприятная экономическая ситуация на предприятиях-субъектах, поскольку в связи с повышенными требованиями контролирующей организацией, предприятия, особенно действующие на рынке недавно, просто рискуют не выдержать столь высоких ограничений с тать в итоге банкротом. Кроме того, может нарушиться инвестиционный баланс и привлекательность предприятий для инвесторов в целях повышения рентабельности и решения проблем предприятий-загрязнителей экономическими способами. С этой целью важно дифференцировать полномочия организаций муниципального от регионального экологического контроля. Далее необходимо проверить и исключить в случае необходимости процессы дублирования контроль-надзорных функций данных субъектов.

Анализируя опыт зарубежных стран, можно отметить, что наиболее частой системой, применяемой в этих странах, является система, состоящая из трех уровней экологического контроля. Рассматривая пример Германии, можно отметить, что муниципальные органы власти обладают компетенцией в контроле состояния экологических систем, контроль за санитарными нормами, реализация политики природопользования, в частности выдачи разрешений в этой сфере, экологический мониторинг и др. Политика штрафов в данной стране также является достаточно широко распространённой, в том числе и в сфере природопользования. Но наиболее эффективным является привлечение граждан для участия в общественном экологическом контроле.

По нашему мнению, объём полномочий инспектора должен быть расширен следующими возможностями: доступ к территории объекта надзора при показе служебно-удостоверительного документа для проведения проверки (исключение – государственная тайна); требование от объектов проверки документации и информации для проведения проверки; — присутствие при проверках со стороны государственных структур; консультативное участие в проверках (требуется аттестация); опрос гражданских свидетелей по месту выявления нарушения; присутствие при оформлении документации по факту выявленного правового нарушения административного характера; свидетельствование через подпись. Вне зависимости от способов фиксации информации, согласно нормам пп.1 п.6 ст. 68 Закона об ООС; инспектор имеет право на фиксацию сведений об экологическом правонарушении (состав; признаки).

Целесообразно наделить инспекторов (аттестованных, уже с удостоверением) полномочиями составления процессуальных документов при наличии всех признаков, указывающих на административное правонарушение, а именно акты осмотров территории (в частности, и протоколы об административном правонарушении) и передавать их в компетентные органы в указанные законом сроки.

Вместе с тем требуется нормативное обеспечение взаимодействия контрольно-надзорных органов федерального и регионального уровней государственной власти посредством принятия соответствующих административных регламентов. Для этого должны быть установлены перечни объектов не только федерального экологического контроля (надзора), но и регионального. Существует необходимость расширения предметов ведения субъектов РФ при осуществлении экологического контроля (надзора). Речь, в частности, идет о земельном надзоре, осуществляемом в отношении земель, находящихся в собственности субъекта РФ.

Подводя итог, следует признать отсутствие эффективного взаимодействия органов экологического контроля (надзора) на всех уровнях власти в силу недостаточной урегулированности данного вопроса в законодательстве. Это, в свою очередь, не позволяет добиться полного контроля общества и государства над экологической ситуацией, что может привести к серьезным, даже катастрофическим последствиям для окружающей среды.

Полагаем, что принятие федерального закона «Об экологическом контроле (надзоре)» позволит разрешить правовые коллизии в этой области, решить проблемы разграничения полномочий в области экологического контроля (надзора), упростить взаимодействие его субъектов. Кроме того, представляется необходимым разработка и принятие административного регламента взаимодействия федерального и региональных органов экологического контроля (надзора); нормативное закрепление возможности заключения соглашений об «обратном делегировании» полномочий в области государственного экологического контроля (надзора).

Одним из направлений цифровизации в сфере охраны окружающей среды является автоматизация системы планирования мероприятий в области государственного экологического надзора.

В связи с введением риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) одним из наиболее острых вопросов, актуальных для всех контрольно-надзорных органов, стала проблема дублирования юридического лица в планах проверок в случае, если данному юридическому лицу принадлежит несколько объектов, и эти объекты относятся к разным категориям рисков. Для исключения дублирования проверок формирование планов проверок следует увязать с данными государственного реестра объектов негативного воздействия, в котором каждому объекту присвоена определенная категория риска. В результате будет обеспечена прозрачность формирования планов проверок по объектам негативного воздействия, а не по их владельцам. Также такой подход исключит субъективный фактор при формировании планов проверок.

Для исключения дублирования контрольно-надзорных мероприятий различными органами в смежных областях следует усовершенствовать межведомственное взаимодействие в электронном виде при осуществлении контрольно-надзорных полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления. При проведении плановых проверок, осуществлении взаимодействия участников контрольно-надзорных отношений и оформлении результатов мероприятий государственного экологического надзора следует использовать дистанционные технологии, за исключением случаев возникновения риска причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда объектам животного или растительного мира, иным природным объектам и окружающей среде в целом.

Процедуры осуществления контрольно-надзорных мероприятий также должны претерпеть изменения при использовании дистанционных форм контроля (надзора). Этому будут способствовать система автоматического контроля на объектах I категории, а также дистанционные средства контроля, средства фото-, аудио- и видеофиксации, видеоконференцсвязь.

Что касается проверочных листов, то их содержание должно быть привязано к категории риска, классу опасности, к которым отнесен объект государственного контроля (надзора). Проверочные листы предлагается разместить в сети Интернет в качестве средств самоконтроля субъектов хозяйственной деятельности, позволяющие им до назначения проверки органом государственного экологического надзора оценить, насколько они соблюдают установленные обязательные требования, и разработать программу для устранения нарушений указанных требований.

Целесообразно разместить проверочный лист в электронной форме в личном кабинете природопользователя с возможностью фиксации ответов и передачи данных контролирующему органу в целях осуществления государственного контроля (надзора). При поступлении сведений в ходе контрольно-надзорных мероприятий установить порядок их передачи и учета в реестре, обеспечить их достоверность и неизменность, юридическую силу формируемых в них документов, закрепить порядок изменения категории риска (в автоматическом режиме или офлайн на основе сведений реестра) и связанной с этим корректировки соблюдаемых требований в области охраны окружающей среды, порядок применения сведений реестра в качестве доказательства в правоприменительной практике, в том числе в электронной форме.

Фрагмент текста работы:

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЬНОЙ (НАДЗОРНОЙ) ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

1.1. Понятие и сущность контрольной (надзорной) деятельности

Контрольно-надзорная деятельность является неотъемлемым элементом государства. Государство осуществляет контроль и надзор в различных сферах деятельности: финансовой, бюджетной, административной и др. Контроль и надзор осуществляется как над внутренними (межведомственными), так и внешними элементами системы контроля. Государственный контроль и надзор на макроуровне позволяет нам оценивать эффективность государственной политики, а на микроуровне мы можем контролировать выполнение действующих нормативных правовых актов и оценивать эффективность отдельных решений [8, c. 29].

С 1 января 2018 года при осуществлении контрольно-надзорных функций органами исполнительно власти применяется риск-ориентированный подход. Это является одним из ключевых изменений в работе контрольно-надзорных органов в рамках реформы контрольной и надзорной деятельности. На сегодняшний день проблемы реализации исполнительными органами функций ведомственного регулятивного регулирования и надзорной функции привлекают довольно много внимания, как ученых, так и практиков.

Несмотря на достаточное количество работ, посвященных проблемам контроля и надзора, следует признать, что теория государства и права при изучении государственного контроля и надзора сильно отстает от отраслевых наук. Следует признать, что теория и методология государственного контроля и надзора остаются слабо развитыми, несмотря на имеющиеся работы.

Следует подчеркнуть, что только в очень небольшом количестве исследований изучаются характеристики функций и обязанностей надзорной деятельности, осуществляемой государственными органами. В работах различных авторов эти категории рассматриваются в основном только в контексте обеспечения прав или безопасности, без определения классификаций. Правильно будет присоединиться к позиции М.И. Байтина о том, что «каждый государственный орган выполняет свои функции в соответствии со своей компетенцией, а государственный механизм действует через отдельные государственные органы: функции всего государства выполняют функции отдельных государственных органов». Государственный орган выполняет свои задачи и одновременно участвует в реализации различных функций государства» [26, c. 111].

Вопрос о содержании понятий «контроль» и «надзор» и их соотношении в науке до сих пор является дискуссионным. Подходы к изучению данного вопроса можно свести к трем основным точкам зрения. Одни ученые полагают, что надзор представляет собой разновидность контроля [7], другие считают контроль и надзор абсолютно разными категориями [11], третьи рассматривают данные понятия как тождественные [25]. Можно выделить несколько причин такого разнообразия мнений. Основной причиной является многоаспектность исследуемых объектов. Вторая причина заключается в отсутствии законодательно закрепленного правового содержания указанных понятий [24, c. 183].

В целях подробного рассмотрения контрольно-надзорной деятельности рассмотрим, что подразумевают под собой данные понятия. Контроль и надзор являются одними из ключевых инструментов осуществления государственной власти, которые распространяются на такие сферы деятельности, как финансовую, бюджетную, административную. Государственный контроль и надзор на макроуровне позволяет оценивать эффективность проводимой государственной политики, а на микроуровне — отслеживать исполнение действующих нормативных правовых актов и проводить оценку эффективности отдельных решений. Надзор и контроль — два универсальных инструмента обеспечения законности в государственном управлении, тем не менее, необходимо четко определить разницу между этими понятиями.

Как отмечают Б.В. Макогон и М.В. Косимова, «контрольно-надзорная деятельность – это деятельность органов исполнительной власти, направленная на оценку исполнения законов с целью обеспечения интересов общества. «Контроль» и «надзор» представляют собой виды деятельности, обеспечивающие защиту с целью эффективного и безопасного функционирования общества» [21]. Также указанные авторы акцентируют внимание на том, что «одни исследователи понимают надзор, как структурный элемент контрольной деятельности, другие – как детально легализованную форму управленческой деятельности. Исследовав множество определений контроля и надзора можно сделать вывод о том, что они различаются по субъектам, объему компетенции. Надзор – это деятельность уполномоченных органов управления за исполнением законодательства и требований, установленных методическими рекомендациями и иными актами и инструкциями. Объем полномочий субъектов при осуществлении контроля шире, чем при осуществлении надзора, поскольку субъекты надзора ограничены в пределах своей компетенции регламентами правил и законом» [21].

Под контролем следует понимать систему наблюдения над деятельностью и введение корректирующих замечаний в поведение подконтрольных объектов с целью обеспечения соответствия их деятельности установленным нормам, либо в случае несоблюдения рекомендаций контролирующих органов привлечение к юридической ответственности за нарушение нормативно-правовой базы. Виды государственного контроля можно классифицировать в зависимости от органов, его осуществляющих: Ведомственный контроль, Государственный контроль органов законодательной власти, Государственный контроль органов судебной власти и другие.

С точки зрения правового аспекта основным требованием поддержания правопорядка и законности является контроль деятельности государственных органов и должностных лиц. При этом подразумевается осуществление постоянного наблюдения с целью обеспечить соответствие выполняемых функций государственными органами и должностными лицами действующему законодательству и в полной мере обеспечивала защиту интересов общества, прав и свобод граждан. Характерными чертами контроля служат оперативность, действенность, непосредственность, подчинение целям защиты прав от нарушений, соответствие характера процессам управленческой работы и другие. Контроль предоставляет информацию, позволяющую оценить состояние законности в аппарате государственного управления.

Надзор неразрывно связан с деятельностью инспекционных органов, которые наделены рядом полномочий: давать контролируемым объектам обязательные инструкции по устранению выявленных недостатков; представить компетентным органам информацию, следует ли привлекать виновных к ответственности; и в некоторых случаях также применять дисциплинарные меры косвенно. Поэтому мы приходим к выводу, что контроль и надзор следует рассматривать как одну функцию [23, c. 109].

В действующих нормативных правовых актах также закреплено понятие контроля и надзора. Так, в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации понимается «деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений» [1]. А согласно подп. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» «под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов» [6].