Дипломная работа (ВКР) — бакалавр, специалист на тему Перераспределения полномочий между органами публичной власти: правовое регулирование и практика

Содержание:

Введение 4

Глава 1. Основы перераспределения полномочий между органами публичной власти 7

1.1. Теория перераспределения полномочий между органами публичной власти 7

1.2. Отдельные полномочия, которые могут передаваться органам публичной власти другого уровня для осуществления 11

1.3. Способы и формы перераспределения полномочий между органами публичной власти 17

Глава 2. Порядок перераспределения полномочий между органами публичной власти 21

2.1. Передача полномочий РФ для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и передача полномочий субъектов РФ федеральным органам государственной власти 21

2.2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 30

2.3. Отнесение полномочий по решению вопросов местного значения к отдельным государственным полномочиям и наоборот. Перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления 33

2.4. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления различных уровней муниципальных образований 40

Глава 3. Осуществление органами публичной власти переданных полномочий 49

3.1. Передача и использование материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий 49

3.2. Порядок осуществления органами публичной власти переданных полномочий 53

3.3. Контроль за осуществлением органами публичной власти переданных полномочий 59

3.4. Прекращение осуществления органами публичной власти переданных полномочий 63

3.5. Ответственность за ненадлежащее осуществление органами публичной власти переданных полномочий 71

Заключение 76

Список использованных источников и литературы 81

Введение:

Актуальность темы исследования обусловлена существующими проблемами эффективного взаимодействия, разграничения предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти, поскольку это является одной из наиболее важных и глубоко практических задач по реализации административной реформы и развитию отечественной государственности.

Особую актуальность приобретают проблемы, касающиеся вопросов взаимодействия и разграничения компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, в условиях проведения административной реформы, вектор которой направлен на качественное исполнение государственных задач.

В настоящее время Российская Федерация находится на стадии совершенствования демократических принципов организации и функционирования государства и общества. Особая роль в данном процессе отводится местному самоуправлению, а именно деятельности органов местного самоуправления в совокупности с решением проблемных ситуаций, которые возникают в процессе реализации возложенных на них полномочий.

Местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти на определенной территории. Данное определение наглядно иллюстрирует значимость наличия и функционирования такой основополагающей структуры, как органы местного самоуправления.

Система государственного управления, возникшая в России в 90-е годы, имела в себе серьезные проблемы, которые были и до сих пор остаются одним из главнейших проблем для модернизации российской экономики. Не высокий уровень исполнительской дисциплины, глобальное распространение коррупции, нерезультативные технологии работы административного аппарата. В этой связи необходимо выполнение важных реформ в области государственного управления. Таким образом, определена актуальность данной работы.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе перераспределения полномочий между органами публичной власти.

Предметом исследования выступает законодательство, регулирующее способы и формы перераспределения полномочий между органами публичной власти.

Целью работы является исследование и анализ правового регулирования способов и форм перераспределения полномочий между органами публичной власти.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих основных задач:

— раскрыть основы перераспределения полномочий между органами публичной власти;

— изучить порядок перераспределения полномочий между органами публичной власти;

— рассмотреть осуществление органами публичной власти переданных полномочий.

Методологическая база работы. Из числа общенаучных методов прежде всего используется системно-функциональный метод и целый ряд из числа общенаучных методов эмпирического-теоретического уровней, из частнонаучных – формально-юридический, сравнительно-правовой, проблемно-теоретический и др.

Нормативную базу работы составили Конституция РФ, федеральные законы РФ.

Теоретическая значимость темы состоит в том, что в ходе исследования были выявлены основные особенности механизма перераспределения полномочий между органами публичной власти.

Практическая значимость темы заключается в разработке конкретных предложений по совершенствованию механизма перераспределения полномочий между органами публичной власти.

Структурно работа состоит из введения, трёх глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.

Заключение:

По результатам проведенного исследования можно сформулировать следующие выводы.

Под полномочиями понимаются законодательно закрепленные за конкретным уровнем публичной власти в целях реализации возложенных на нее функций, права и обязанности по обеспечению жизнедеятельности проживающего на территории данного муниципального образования народа, ограниченные кругом вопросов, решение которых предусматривает самостоятельную, в соответствии с требованиями действующего законодательства реализацию полномочий населением и (или) органами местного самоуправления.

Круг вопросов, отнесенных к категории имеющих местное значение и полномочия по их решению закреплен в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставами муниципальных образований, а также нормами отраслевого законодательства. При этом, положения ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ имеют преимущество перед иными федеральными законами в части регулирования вопросов местного самоуправления.

Полномочия, реализуемые органами местной власти, градируются на собственные полномочия, делегированные полномочия и полномочия, связанные с решением задач, не отнесенных к вопросам местного значения.

За муниципальными образованиями закреплено право на перераспределение полномочий в случае возникновения необходимости с точки зрений экономических, организационных возможностей каждого муниципального образования. Такое перераспределение направлено, прежде всего, на повышение эффективности муниципального управления, результативности решения вопросов, имеющих значение для населения, проживающего на соответствующей территории.

Передача части полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется на основе заключаемых соглашений, форма и содержание которых определены законодательно.

Законодатель обозначил и условие передачи полномочий, предусмотрев, что такая передача должна сопровождаться направлением финансовых средств (межбюджетных трансфертов), изъятых из бюджетов передающих полномочия поселений, в бюджет принимающего на себя соответствующие полномочия муниципального образования, как предписано бюджетным законодательством Российской Федерации.

Анализ действующего законодательства и практики перераспределения полномочий на уровне муниципальных образований свидетельствует о наличии ряда проблем, связанных с вопросами теоретического, правового и практического характера.

В число основных проблем входят:

1. Отсутствие унифицированной и надлежащим образом отлаженной политики на уровне муниципалитетов в вопросе перераспределения полномочий между уровневыми звеньями местного самоуправления.

2. Отсутствие в действующем законодательстве ограничений по объему и количеству передаваемых полномочий вышестоящим органам муниципальной власти по решению вопросов местного значения. Соответственно, законом провоцируются условия, при которых сельские, городские муниципальные образования могут лишиться большей части своих полномочий, за исключением тех, которые находятся в их исключительной компетенции и не могут перераспределяться в силу прямого указания федерального законодательства. Следствием отсутствия ограничения на перераспределение полномочий может стать нивелирование местного самоуправления в сельских поселениях на отдельных территориях.

В связи с указанным, на наш взгляд, следует законодательно ограничить объем передаваемых полномочий с уровня сельских, городских поселений на вышестоящий уровень муниципальной власти, определив оптимальный состав и численный (процентный) объем передаваемых полномочий, что значительно повысит эффективность их исполнения в результате такой передачи.

3. Отсутствие конкретизации разграничения полномочий между разными уровнями органов муниципальной власти вследствие дублирования, смешения полномочий с полномочиями органов государственной власти.

4. Наличие многочисленных правовых актов, различного уровня, содержащих нормы, закрепляющие полномочия за органами муниципальной власти и предусматривающие дополнительные условия к реализации полномочий при решении вопросов местного значения. Межотраслевой характер распределения полномочий в различных сферах деятельности приводит к неправильному толкованию материальных норм и их применению в практике, возникновению судебных споров.

В связи с указанным, целесообразно провести уточнение и детализацию перечня вопросов местного значения, четко разграничить полномочия между муниципальными образованиями исходя из реальных экономических, организационных и кадровых возможностей соответствующего муниципального образования и значимости вопросов для населения, проживающего именно на данной территории.

5. Несмотря на наличие методик расчета межбюджетных трансфертов, передаваемых в целях исполнения перераспределённых полномочий, суммы передаваемых финансовых средств не редко определяются либо без всякого расчета, либо, исходя из материально-финансовой обеспеченности конкретных поселений, что не способствует эффективности решения вопросов имеющих значение для населения соответствующих территорий. Такое положение не способствует достижению позитивных результатов, так как при отсутствии необходимых ресурсов — финансовых, кадровых, соответствующей инженерной инфраструктуры, техники невозможно реализовать в полной мере передаваемые или имеющиеся полномочия.

6. Практика муниципального нормотворчества складывается зачастую не в совершенных формах и не позволяет эффективно и законно заключать соглашения о передаче осуществления полномочий. В законодательстве отсутствуют четкий перечень оснований для досрочного расторжения соглашения о передаче полномочий, отсутствуют нормы об ответственности за ненадлежащее исполнение переданных полномочий. Имеют место и другие проблемы.

В целом, для решения обозначенных проблемных вопросов необходим комплексный подход к достижению эффективного разграничения полномочий, прежде всего через совершенствование законодательных норм, что, безусловно, позитивно повлияет на качество исполнения полномочий на уровне местных органов власти.

Проведенное исследование позволяет заключить, что одним из обязательных условий, необходимых для результативной работы всей системы публичной власти, является эффективное взаимодействие всех ее законодательно закрепленных структурных элементов. В этих целях при подготовке соответствующих изменений в федеральное законодательство должен быть учтен опыт субъектов Российской Федерации по законодательному закреплению как предметов совместного ведения муниципальных и государственных органов, так и их координационных органов.

Действующее российское законодательство содержит ряд требований, необходимых для осуществления правового регулирования процесса делегирования полномочий. К ним относятся: основные нормы законодательства Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также нормы, обязывающие государство обеспечивать своевременный контроль над реализацией делегированных полномочий. Эти правила должны быть сформулированы системно, взаимосвязаны и легко интерпретируемы.

Подводя итоги, следует отметить, что в условиях современного российского законодательства назрела необходимость совершенствования законодательства о местном самоуправлении, а в частности принятия ряда законов, которые возможно рассмотреть в качестве приоритетных направлений дальнейшего развития института полномочий органов публичной власти.

Фрагмент текста работы:

Глава 1. Основы перераспределения полномочий между органами публичной власти

1.1. Теория перераспределения полномочий между органами публичной власти

Несмотря на широкое применение термина «полномочия» в законодательстве нет его нормативного закрепления. Также не сложилось единого определения и содержательного наполнения дефиниции «полномочия» в специальной литературе. Наряду с термином «полномочия» применительно к органам местного самоуправления применяются и остаются дискуссионными и такие категории как «компетенция», «предметы ведения», «распределение полномочий».

Классическое определение полномочий в теории государства и права связывают с совокупностью прав и обязанностей, необходимых и достаточных для решения вопросов, относимых к ведению определенного органа или должностного лица.

Такой позиции придерживается, например, С.А. Авакьян, раскрывая полномочия через «права и (или) обязанности» компетентных субъектов государственно-правовых отношений по рассмотрению и решению вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения). При этом, по мнению автора, предметы ведения и полномочия охватываются термином «компетенция» .

О.Ф. Скакун рассматривает полномочия (правообязанности) как вид и меру «властного воздействия на участника правового отношения с целью реализации предписания правовой нормы, достижения определенного социально-полезного результата» .

С точки зрения Б.М. Лазарева полномочия органа — это права и обязанности осуществлять какую-либо управленческую функцию относительно конкретного управляемого объекта .

Л.М. Карапетян рассматривает полномочия как законодательно предоставленное субъекту (органу или должностному лицу) право принимать решение, осуществлять деятельность в конкретных сферах управления .

Ю.А. Тихомиров определяет полномочия как меру принятия решений, гарантированную законом .

В научной литературе отмечается смешение законодателем понятий «полномочия» и «вопросы местного значения», что не способствует правильному применению правовых норм на практике. В качестве примера такого смешения Н.В. Винник указывает на статьи 14-16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, определяющие в качестве вопросов местного значения формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. Указанные вопросы в ст. 35 (п.10) причислены к исключительным полномочиям представительного органа муниципального образования. Таким образом, делает далее вывод автор, законодатель один и тот же элемент закрепляет одновременно в качестве вопроса местного значения и в качестве полномочия, что является недопустимым. На наш взгляд, позиция автора недостаточно аргументирована. Законодатель, обособляя в отдельную статью общие для всех уровней муниципальных образований полномочия, предпринимает попытку разграничить их с вопросами местного значения, подчеркивая их различную правовую природу. Однако отнесение конкретных отношений к вопросам местного значения и указания на полномочия органов местного самоуправления в данной сфере не исключает тождественность их формулировок. Ибо полномочия предоставлены именно для решения соответствующих вопросов местного значения.

Проанализировав различные подходы к определению рассматриваемой дефиниции, можно сделать вывод, что под полномочиями следует понимать законодательно закрепленные за конкретным уровнем власти, в целях реализации возложенных на нее функций, права и обязанности.

Многообразие правовых актов, направленных на регулирование различных вопросов, затрагивающих полномочия органов местного самоуправления, не в малой степени обусловлено характером полномочий. В литературе рассматриваемые полномочия классифицируются (с учетом законодательных положений о предметах ведения) на три группы :

— собственные полномочия (полномочия по предметам исключительного ведения, вопросы местного значения);

— делегированные государством (отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления законами РФ или субъектов федерации);

— установленные законодательством в качестве возможного участия в их осуществлении (полномочия, связанные с решением вопросов, не являющихся вопросами местного значения).

В тоже время обращает на себя внимание то, что Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ , полномочия органов местного самоуправления несколько урезаны. Значительно сократился с 39 до 13 и перечень вопросов местного значения сельских поселений, а соответственно уменьшился и объем полномочий, связанных с решением этих вопросов.

Федеральным законом № 131-ФЗ содержание полномочий органов местного самоуправления сформулированы недостаточно четко, закон насыщен бланкетными нормами, что не позволяет определить реальный объем полномочий органов местного самоуправления.

Как нам представляется, такое положение связано с многообразием вопросов местного значения, решение которых предполагает наличие совокупности полномочий, затрагивающих не редко отношения, регулируемые различными отраслями законодательства. Более подробно содержание полномочий раскрывается в отраслевых федеральных законах, региональном законодательстве, уставах муниципальных образований.

Делегирование управленческих полномочий при федеративной модели устройства государства позволяет снизить нагрузку на федеральный уровень. Более того, проблемы, возникающие в территориальных сообществах разрешаются быстрее и качественнее на уровне самого субъекта, поскольку последний имеет достаточные средства и полномочия.

За счет передачи части полномочий субъектам для решения местных вопросов, центральное правительство более углубленно может решать значимые для федерации в целом задачи.

В системе исполнительной власти наиболее выражено проявляется результат перераспределения управленческой деятельности в различных сферах общества, который выражается в сочетании вариантов управления направленных на соблюдение государственных и общественных интересов и потребностей.